论邻避冲突的动因及其治理机制
作者 : 未知

  摘要: 随着单位制的瓦解与社区治理的兴起,人们越来越关注自身的居住环境,也逐渐扮演起社会人的角色。这是社会发展的进步,也是公民自身完善的一个方面。但随之而来的是居民自身利益与社会大众利益之间矛盾的凸显、邻避冲突频繁发生。为了合理处理邻避冲突,应该就不同类型的邻避冲突采取具有针对性的治理措施,才能真正就不同的具体问题找出合适的处理方案。
  关键词: 邻避设施;邻避冲突;动因;治理机制
  中图分类号:D913 文献标识码:A 文章编号:2095-0829(2013)02-0030-06
  一、邻避设施与邻避冲突
  近十年来,随着单位制的分崩瓦解,社区逐渐成为联系公民的坚固纽带。社区的建设与发展也使得公民个人发展成为社会人,他们越来越关注自己所在社区的生活品质。公民对于社区及其周边的公共设施建设尤为关注,由此而产生的矛盾与冲突时有发生。如何避免与化解这些社会冲突也成为公共管理探究的一个新话题。在研究邻避效应之前,首先我们需要界定一下邻避设施的范围,以便更清晰地了解不同类别的邻避冲突之间的区别。
  国内外学者对邻避设施的界定各有不同。“邻避”一词最先出现在国外,主要是针对污染性的公共设施,如废弃物清理场、机场等等。后来发展到对非污染性公共设施,如收容所、戒毒中心等等。可见目前对邻避设施的范围界定处于不断延伸的阶段。
  国内也不断地扩大邻避设施的范围,但是更加注重对不同邻避设施的分类归纳。何艳玲将邻避设施定义为一些有污染威胁的设施,比如垃圾掩埋场、火力发电厂、变电所等。[1]陶鹏、童星根据邻避设施的规模与等级维度、危害与风险来源维度进一步将邻避设施进行分类,并在此基础上划分出污染类、风向集聚类、污名化类、心理不悦类设施四种情况。[2]谭鸿仁、王俊隆根据设施的负外部性对周边的居民的影响效果将邻避设施分为七种类型:污染性设施、空间摩擦设施、不宁适设施、嫌恶式设施、风险集中设施 、邻避型公共设施。[3]
  台湾的一些学者则将邻避设施的范围进一步扩大到一些低污染但令人感到厌恶的设施。丁秋霞将所有会产生负外部性效果并令人感到厌恶而不愿与其毗邻的设施都界定为邻避设施,例如:垃圾掩埋场、垃圾焚化厂、变电所、飞机场、核能发电厂、石油工厂、精神病院、监狱等。[4]
  对邻避设施界定范围最为宽泛的是李晓辉,他认为“对邻避性公共设施并没有统一、明确的界定,某种设施是否是邻避性设施关乎居民对其的态度,在不同经济社会背景的国家和地区或是不同设置条件下,许多公共设施都可能是邻避性的”。[5]李晓辉的定义将邻避设施的范围延伸到几乎所有的公共设施,而界定其是否具有邻避性则是取决于居民的主观意识判断。
  显然,随着居民对公共设施的关注,具有邻避性的公共设施越来越多,早已不能用原有的标准来判断。但是我们也不能将邻避设施的范围无限扩大,这样会混淆邻避设施与公共设施之间的区别,不利于继续研究邻避效应。在研究分析已有文献和实例的基础上,我们认为当前的邻避设施可以归纳为两大类:现实污染类和心理排斥类。现实污染类设施主要指对居民生活已经明显存在危害的公共设施,包括环境污染、经济损失、居住舒适度影响等等。心理排斥类设施主要指虽然当前还没对居民有现实的影响,但是居民因预见其产生影响的可能性而衍生心理排斥的公共设施,包括隐性利益冲突、隐形风险和心理不悦型等等。
  根据上述对邻避设施的分类,邻避冲突也可相应地分为两大类,即现实污染性冲突和心理排斥性冲突。分清两类邻避冲突的区别,是我们避免和处理邻避事件的前提。针对不同的事件,我们应该采取不同的治理方法。虽然没有一种治理机制是万能的,但是面对相似的问题,具有指导意义的治理机制也是必不可少的。下文将根据不同类别的邻避冲突分析其动因及其相应的治理机制。
  二、邻避冲突发生的动因
  邻避冲突是居民为了维护自己的权益(且不论是否是合法的权益)而发起的活动并引起的冲突。所以从主观和客观两个方面来分析其产生原因,可以很好地兼顾两方面的因素。
  (一)主观原因
  1.居民的心理因素产生排斥
  (1)对邻避设施的消极影响的排斥
  “邻避性公共设施具有会对所在地居民的生活环境、生命健康与经济财产造成不良影响的特征,也就是说邻避性公共设施具有显著的负外部性(Negative Ex-ternality)。”[6]邻避设施的这种消极影响自然会导致居民的排斥情绪,这也是现实污染类邻避设施容易引起邻避冲突的症结所在。但是我们在调研中也发现,现在居民对一些环境污染低、甚至没有环境污染的公共设施也会产生排斥情绪。比如居民排斥殡仪馆的建设是因为觉得不吉利,居民排斥地铁口的设置是因为觉得人流量大会不安全等等。可见,随着社区建设的推进,居民自我保护意识越来越强,社区主人翁的归属感也日渐浓厚。所以,凡是居民觉得会对自己及社区有影响的公共设施,都会引来居民或轻或重的感情排斥,从而引发邻避冲突。
  (2)对邻避设施建设公平性的质疑
  众所周知,邻避设施虽然有其消极的影响,但却是社会发展不可或缺的基础设施。所以,邻避设施的建设势在必行,通常邻避设施会以 “最小抵抗路径原则”(the path of least resistance)建立在一些地区。[7]但正是这种取舍原则,让“最小抵抗路径”所选中的居民有一种“为什么是我”的不公平感。当这种不公平感得不到合理的疏导时,居民的反感情绪会积聚。邻避设施的大众收益性和局部损害性形成了一组鲜明的矛盾,也是引发邻避冲突的一个重要原因。
  2.政府对邻避效应的消极应对
  (1)政府对邻避设施建设选址不够慎重
  邻避设施的建设是政府、居民、设施运营主体三方之间的博弈,需要充分考虑三方面的利益权衡。无论超出哪一方的承受能力之外,都可能引发矛盾冲突。而三方主体之中,显而易见居民是最弱势的群体,所以邻避设施的选址也往往选择牺牲居民的利益。虽然“最小抵抗路径原则”已然成为邻避设施选址的主要准则,但是在没有经过完整博弈的情况下,也可能会造成选址的仓促和“最小抵抗路径”的抵触。因为政府没有把当地居民的心理承受力和经济承受力纳入到判断是否“最小抵抗路径”标准中。政府在判定最小抵触时首先是依据建设成本和拆迁成本,其次是邻避设施建设的影响范围及密度,最后是邻避设施周边群众的人口密集度。这就使得作为“最小抵抗路径”牺牲者的少数居民无法获得政府足够的重视。   (2)政府对邻避冲突的消极态度
  政府目前对邻避冲突的处理方法概括起来有以下几种:前期劝说调解,突发期武警维序,后期处理补偿。例如2012年7月1日四川什邡群体性事件,起因系什邡市动工建设“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”。这个项目被曝有严重的环境影响,引起当地群众的不满,所以进行了游行示威进行抗议。这是一起典型的邻避冲突事件,从开始到结束,政府的态度都是消极打压。6月30日有少数群众在市政府门前聚集,此时政府就没有引起足够重视,没有第一时间采取引导排解措施,也错失了处理邻避冲突的黄金时间。7月1日引发大规模的警民冲突,造成人员伤亡,导致事态进一步扩大。7月3日—7月5日是事后处理阶段,这一阶段政府却没能以积极的态度面对此次冲突,而是将其视为“非法集会”,并在第二天就发布了《关于严禁非法集会、游行、示威活动的通告》,引发群众反弹情绪。最后社会各界纷纷参与进来,包括学生、教师等等,这才迫使什邡市政府停止建设钼铜项目,此次事件也才终于落幕。纵观什邡事件的全过程,政府的消极态度是引发冲突加剧的一个重要原因,而往往政府的态度确实能对事态的发展起着重要的作用。
  3.政府的威信与公信力不足
  现实污染类邻避设施对自然环境多多少少会有影响,但只要经过合理规划、科学净化、达标排放等措施后,一些公共设施的污染度会被大大弱化,对居民的影响也会微乎其微。但是即使政府在建设之前就对当地居民进行宣传教育,专家学者进行科学知识的普及,仍然无法消除居民的顾虑,甚至会起反效果,引起更大范围的恐慌与质疑,反而加快了邻避冲突的步伐。症结就在政府的威信和公信力不足,无法取信于民。冰冻三尺非一日之寒,威信和公信力的缺失不是短期结果,而是当地政府平时执政潜移默化的影响。政府在邻避设施建设过程中的不作为、乱作为、暴力作为都促使群众对政府的信任度的下降。政府公信力的缺失也不会在短期内改善,需要政府的点滴积累。这需要政府重塑形象,按照法定程序合理执法,按照法律规定公开政府信息,按照群众要求主动服务。
  (二)客观原因
  1.邻避设施不可忽视的环境破坏
  邻避设施的建设在客观上存在的环境影响是它遇到居民抵制的根本原因。如果未来的科技能解决这一难题,也许邻避冲突也能无形中减少大半了。“邻避”一词最早出现在环境学中,就是因为其对当地居住居民的生活环境造成了巨大的影响,对其所在地的客观环境也造成污染。居民对垃圾掩埋场、焚化厂、火力发电厂等邻避设施的抗议是早期邻避冲突的主要内容,究其原因就在于这些设施对环境的严重破坏。邻避设施对环境的污染有两方面:一是对自然环境的破坏;二是对居民生活环境的破坏。对自然环境的破坏分为空气污染、水污染、噪音污染、土壤污染等。对居民生活环境的破坏主要是指对居民社区环境、人文环境和交通环境的破坏。
  2.邻避设施建设对居民造成的经济损失
  邻避设施的建设对当地居民的经济影响主要包括:降低住宅舒适性,影响房地产价格,改变土地使用性质,影响商业发展。[8]可以看出,如果居民想避免经济损失,要么迁出此地,要么抵抗邻避设施的建设。大部分居民都会选择后者,而这样共同的经济利益驱动着当地民众形成共同的行为体。根据集体行动的逻辑,当各个独立的行为体被共有的一致利益所捆绑,那么他们的力量是无可估量的。所以一些没有环境污染但是会造成经济损失的邻避设施也同样会遭到居民的情绪抵抗。
  3.邻避设施建设的政策公正性缺失
  邻避设施的选址虽然有一定的原则可依,但是选址的主体是当地政府,政府作为一个独立的经济体,也有其利益最大化的诉求,因此政府往往会把邻避设施建设在比较贫穷落后的地区。这种政策的非公正性激化了当地民众的邻避情绪,他们会产生“为什么是我”的疑问,毕竟他们才是邻避设施后果的主要承担者。
  三、邻避冲突的治理机制
  引发邻避冲突的原因是有其共性的,但分析个案,我们会发现每个案例都是某个或某几个主要原因作用的结果。面对这样的复杂情况,邻避冲突的治理机制也不能一概而论,需要针对不同的情况抓住主要矛盾加以解决。以下分别以“2012年启东王子造纸厂排海管道排污事件”和“2010年苏州地铁一号线出口设置事件”为例,分析现实污染性冲突和心理排斥性冲突这两种不同类型邻避冲突的治理机制。
  (一)以“2012年启东王子造纸厂排海管道排污事件”为例
  1.事件介绍
  2012年7月27日,由于启东市民对排海管道建设对海洋环境的影响产生疑虑,部分群众通过互联网等渠道表达了反对意见。7月28日上午7点左右,大量群众聚集在南通启东市市委、市政府门前,阻止“南通大型达标排海基础设施工程”在启东市的修建,而这一项目主要服务于日资企业王子制纸的污水排放。当地政府动员武警、防暴警察、消防力量和市民在政府门前对峙,现场情绪一度失控,政府机关内也一度被群众冲击。7月28日上午12点左右,江苏省南通市人民政府新闻发言人授权发布:南通市人民政府决定,永远取消有关王子制纸排海工程项目。启东王子造纸厂排海管道排污事件自此告一段落。
  2.治理机制
  (1)政治上坚持公正的选址政策
  保证邻避设施的选址的政策不以政府自身利益为导向,是保证其公正性的首要前提。邻避设施作为社会必不可少却又为人所嫌弃的公共设施,应该在建设前就进行科学的城市规划,而不是随意根据某个领导人的意见或是政府部门自身利益考量选择建设地址。坚持公正原则,首先要保证选址原则的公正性;其次,要坚守邻避设施选址的相关法律法规,比如在选址过程中要遵守“环保相邻权”[9]等制度;最后,应该完善项目选址立项过程的公开性和公正性。
  (2)强调经济补偿机制
  面对现实污染类的邻避设施,仅仅靠劝说或是心理安慰是远远不能满足居民的心理落差的。因为他们面临的是邻避设施利益的大众共享和损失的局部承担之间巨大的利益落差,甚至还会危及生命的环境威胁。只有通过合适的经济补偿,才能实现邻避设施的利益博弈,减少居民的邻避阻力。政府对居民的经济补偿可以通过以下途径实现:第一,影响居民产权的邻避设施应就产权的转移归属进行补偿;第二,以减免税收等方式直接对其进行经济补偿;第三,就邻避设施所带来的环境问题提供相应的实物补偿,如建设环境保障工程、居民社区活动设施等等。   (3)加大居民参与程度,减少政策实施阻力
  居民的有效参与能提高政策的民众认可度,从而提高其合法性,减少政策实行的阻力。试想如果启东在计划建设排海管道设施之前就征求民众意见,甚至让民众参与到选址的项目中去,那么之后的建设也不会引发如此强烈的民众反弹,直至大规模的冲突事件。目前这方面我们可以充分借鉴美国的邻避设施选址方法。美国的邻避设施选址方法主要从两方面进行了改进。首先,在公众参与方式上从“决定—宣布—辩护”开始转向“参与/自愿/ 合作”,[10]充分扩大居民参与的途径和广度,避免事后的民众抗议行为;其次,积极扩大城市边缘群体的吸纳比例。过去,政府的政治吸纳对象主要集中在城市中的“精英阶层”,却忽视了乡村中的一些“能人”。邻避设施往往会选择建设在一些欠发达地区,而乡村正是其中的一个大块。政府应该积极吸纳乡村中的有识之士,把他们纳入到政府的政治生活中。一旦发生邻避冲突,他们将会是缓和政府与当地群众矛盾的润滑剂和调解者,以避免事态的进一步恶化。
  (4)积极寻求居民、政府、设施承担者三者之间的博弈平衡点
  博弈的最佳结果是各取所需,这在邻避冲突中看似是不可能实现的。启东事件中,启东市市民、启东市政府、王子制纸企业呈现出三方博弈的局面。虽然最后政府宣布永远取消排海管道项目,但这是以损失政府利益和企业利益为前提的。我们需要寻求一个博弈平衡点,能实现多方受益,最起码能为博弈中的弱者寻求应得的补偿。这就需要政府充分发挥其权威主导作用,主持三方之间的博弈过程。首先,政府在选址的过程中应该遵循“寻求最小阻力”原则;其次,确定选址后,为了减轻邻避效应,政府采用更为合理的补偿机制,提高居民对政府补偿的满意度;最后,在王子制纸与居民的博弈中,王子制纸需要实施污水排放净化处理技术、完善达标排放标准等等,以期提高居民对邻避设施的信任度等。
  (二)以“2010年苏州地铁一号线出口设置事件”为例
  1.事件介绍
  2010年3月苏州地铁一号线在进行出口站选址时根据方便行人、美化城市的原则初步规划将观前街出口设在美罗内。随后在协商过程中被美罗的负责人以人流量过大为由拒绝。之后的半年内,苏州规划局与美罗方面反复磋商,仍然未能达成共识,此事一度进入冰冻期。2011年,苏州市地铁一号线观前街段出口设置在临顿路上,苏州地铁一号线出口设置事件自此敲砖定板。
  2.治理机制
  (1)政治上坚持选址商榷为主的原则
  心理排斥类邻避设施一般污染性较低,而且是具有一定商榷余地的公共设施,所以不一定非要建在强烈排斥的地区,相较于现实污染类邻避设施,其选址的灵活性更大。坚持选址商榷原则,既避免了独断独行引发的居民抗议,也扩大了邻避设施选址范围。由于心理排斥类邻避设施的客观污染性较小,主要还是居民的心理不悦作祟,因此在合理劝说、教育引导下,还是很有可能就其选址达成一致意见的。
  (2)强调心理补偿机制
  心理排斥类邻避设施的另一特性就是对居民的现实损失很小,所以在补偿机制上应该倾向于增加心理补偿,即让居民心理上转移对邻避设施排斥的焦点,而获得心理满足。上述苏州地铁一号线规划中希望在美罗设置一处地铁出口,这在国外和其他城市都有先例,并没有什么不利影响,反而能带来许多潜在客流。但是美罗负责人表示排斥的主要原因还是心理上的障碍,觉得地铁出口的设置会破坏美罗整体的格调。针对这样的心理障碍,政府部门就需要拿出一副“心药”来治疗。比如可以将地铁出口设计得更能融入美罗的整体构造,对地铁口的商铺向美罗优惠出租,对地铁人流的分散提供引导保安等等。这些看似没有多少实际利益补偿的措施却能让美罗方面实现心理平衡,将邻避设施的建设看成是对其有利的公共设施的建设。心理补偿机制的作用由此可见一斑。
  (3)提高居民的知识水平和认识能力
  心理排斥类邻避设施与现实污染类邻避设施在环境污染上是有明显区别的。如何区别两类邻避设施,如何界定邻避设施对本地居民的生活有多大的负面影响,这就需要有一定的知识和能力来辨别。政府与社会公益组织可以就邻避设施的相关知识传授于普通居民,使其具备独立且理性的辨别能力,不会对有严重的污染的邻避设施视而不见,也不会盲目夸大一些影响甚小的邻避设施的负面效应,而引起不必要的邻避冲突。
  (4)根据居民的心理动机提供相应的风险管理机制
  风险管理过程(包括风险确认、风险评估、决策执行、评估等环节),它是一系列消减风险的活动总和。[11]在上述案例中,苏州市政府可以就美罗的担忧隐患一一加以保障,以消除他们的反抗情绪。比如加强志愿者和辅警的维序工作以消除美罗对安全的隐忧;加强室内监控设施以消除美罗对财物的隐忧;合理设置行人路线以消除美罗对秩序混乱的隐忧。这些看似不起眼的保障措施却能弥补居民和商家的心理落差和担忧,从而起到以小成本实现政府目标的效果。这些风险保障都需要根据公民的真实需要来提供,只有这样才能避免邻避效应的发生。
  四、结语
  不同类型的邻避冲突的成因有所不同,其解决机制自然也就不尽相同。但无论是哪种类型的邻避冲突,引发冲突的根源都是局部利益与集体利益的矛盾。过去往往是选择舍弃局部利益,由此而产生的冲突矛盾不胜枚举,更有甚者发生了流血冲突事件,既损害了人民群众的利益,也破坏了政府的形象,可谓是得不偿失。当前,我们对社会的治理主旨是以人为本,任何决策都要坚持着人本理念去制定。在建设邻避设施这种容易引起居民不满的项目上,政府更应该站在居民的立场上,多为居民考虑。只有做到目的的人本化、手段的人文化、过程的艺术化、利益的均衡化,才能有效地减少和解决邻避冲突。
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