关于对基层预算单位预算绩效管理的思考
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摘要：预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是时代发展的必然要求，做好预算绩效管理不仅能提高财政资金的使用效率、促进财务管理规范化，而且能够推动和深化财政体制改革。文章从基层预算单位的视角出发，首先，对预算绩效管理的重要性进行了论述，然后详细分析了基层预算单位绩效指标的设置、中期绩效目标执行监控、年终绩效自评和绩效监控、评价结果的应用3个方面存在的问题，最后，针对问题提出了完善和改进的建议。文中着重阐述了：第一、在绩效指标设置方面，组织单位负责人、财务负责人和项目负责人、专家共同研究绩效指标体系的可执行性和可考核性，对每一个项目都认真研究，逐项分析，从产出、效益和满意度三方面提炼出一级评价指标，然后分解为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、服务对象满意度指标等7个二级指标，最后细化出多个三级指标，三级指标要与各项投入相互应征，逐项分解研究，力争使各项指标与本单位的工作任务相结合，既能客观反映单位的工作业绩和资金使用的成绩及效果，同时使绩效指标予以量化，实现可度量、可考核。第二、在中期绩效目标执行监控、年终绩效自评方面，从绩效管理组织角度，提出引入第三方中介机构进行专业和客观的绩效监控和评价，从绩效目标执行部门来看，提出执行部门应设置专门的项目绩效管理人员，加强预算绩效执行力，确保预算绩效管理工作达到预期的效果。第三、在绩效监控、评价结果的应用方面，提出建立绩效报告机制，实施结果奖惩办法，将绩效评价反馈结果进行信息公开。
关键词：基层预算单位；预算绩效管理；绩效监控；绩效评价；问题；建议
一、预算绩效管理的政策支持
预算绩效管理是政府绩效管理的核心，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。近年来财政部相继出台了一系列关于预算绩效管理的法规制度：《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔 2009 〕76号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、《预算绩效管理工作规划（2012～2015年）》（财预〔2012〕396号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）、《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（2014年8月31日）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号） 《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号）。党的十九大报告也首次提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。
二、基层预算单位实行预算绩效管理的重要性
（一）加强预算绩效管理有助于基层预算单位建立预算管理新机制
加强预算绩效管理将预算绩效理念融入于预算编制、预算执行和预算监督的整个过程，有助于基层预算单位建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈的预算管理新机制。
（二）加强预算绩效管理有助于基层预算单位更好地实现单位的主要职责和总体目标
加强预算绩效管理，有助于基层预算单位进一步提高财政资金使用效益、促进财务管理规范化、提升自身服务水平，使广大人民群众满意，更好的实现单位的主要职责和总体目标。
三、基层预算单位预算绩效管理存在的问题
（一）绩效指标设置缺乏科学性、合理性
绩效指标是绩效目标细化和量化的描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标。其中产出指标包括：数量指标、质量指标、时效指标和成本指标等。效益指标包括：经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标和可持续影响指标等。满意度指标包括：服务对象满意度指标。绩效指标的设置依据历史标准、行业标准、计划标准和财政部认可的其他标准。目前，绩效指标的设置没有规定标准的具体内容，各个基层单位都是根据自身的行业特点、工作发展规划设置指标和指标值。在实际工作中一些基层预算单位存在着以下指标设置的问题：相关性不强，绩效指标无法体现项目总体目标的内涵，未全面考虑部门职能、中长期发展规划、年度工作计划或项目规划；重要性不强，绩效指标的设置往往不能体现项目主要成果和单位重点职能；可考核性不强，定性指标多、定量指标少，难以科学准确地评价；全面性不强，未设置产出指标、效益指标或满意度指标；合理性不强，指标值设置过低，导致评价得分高，指标标准值的挑战性和进取性明显不足。
（二）中期绩效目标执行监控和年终绩效自评基于表面
从绩效管理组织来看，财政部门作为绩效管理组织者，对于预算绩效的管理还是依靠事中、事后的绩效评价去监督资金的使用，而对如何从源头上提升资金使用效益，还没有找到更好的监督办法。
落实到具体工作中，一方面每年财政部门都会下达实施中期绩效目标执行监控和年终绩效自评的任务，由于难以建立统一绩效指标体系和评价标准，使得被监督单位绩效监控和评价往往是无标准，形成的报告真实性、客观性方面存在问题；另一方面财政部门要求绩效目标监控和绩效指标评价项目全覆盖，其中包括财政项目和非财政项目，但从实际情况来看有些基层预算单位只是重视了财政项目绩效目标的设置而非财政项目预算，年初就没有设定绩效目标，而中期又要完成绩效执行的监控任务，使得基层预算单位为了完成上级任务既编制绩效目标同时又完成绩效执行监控，这样做法使绩效考核效果大打折扣。
从绩效目标执行部门来看，一方面，基层预算单位部门预算绩效管理工作没有建立明确的分工责任、导致预算绩效管理工作很难有效开展。另一方面基层预算单位的业务部门没有固定的人员来做绩效管理工作，各部门人员往往都是“兼职”，这样就削弱了预算绩效管理工作的执行力，导致部门预算绩效管理工作基于表面。第三方面，基层预算单位的业务部门主观上还停留在争取更多的财政资金，完成财政部门要求的預算执行进度这个最基本的层面。而对于如何管理项目资金，是否能降低成本，提高资金使用率等方面，没有进行过认真思考。例如：在实际的工作中，预算绩效管理存在主次颠倒的现象，财务部门成为预算绩效管理的“主角”，而具体业务部门却敷衍了事。一方面具体业务部门缺少绩效管理意识，只是被动应付工作，甚至在具体工作中还会出现年初设定的预算绩效指标到中期监控时指标值与年初设定的不一致这样低级的错误。另一方面部门预算绩效管理一般是由财务部门汇总报送，工作中绩效指标从编制、监控到评价都是由单位财务部门最后把关，给财务部门带来很大压力。从财务人员掌握的业务知识来看也只能对指标是否齐全，逻辑是否合理起到把控的作用，至于根据预算设立的绩效目标是否合理、科学，预算执行中绩效目标执行是否达到预期的效果、预算完成是否实现绩效目标等方面，很难给出科学合理建议。因此改变基层预算单位预算绩效管理“表面工作”是重要的也是必要的。 （三）绩效监控、评价结果流于形式没有有效利用
大部分基层预算单位认为绩效监控和自评只是财政部门下达的工作任务，只要完成任务就行，而对在工作中发现的有关预算绩效的问题，没有认真分析，查找出现偏差的原因，更未及时采取矫正措施，来确保实现绩效目标全面完成。
（四）绩效管理缺少信息化平台支撑
预算绩效管理信息化建设是时代发展的必然结果，它对预算绩效管理工作具有重要的辅助作用。有些基层预算单位承担的项目众多，财政项目和非财政项目加起来有几百个，如果没有一个统一的信息平台，这么多的项目难以管理，大多数的绩效考评都流于形式。财务部门人工审核汇总所有几百个项目的绩效指标，也耗用相当大的人力资源和时间。
四、加强基层预算单位预算绩效管理建议
（一）绩效指标的设定应具有科学性和合理性
基层预算单位应科学、合理的编制本单位的项目绩效目标表。具体来说，先做基础工作把本单位所有的项目进行分类，各业务部门按项目对应部门的工作职责和总体规划设定每一个项目的具体的绩效指标。然后，在做好这些前期准备工作的基础上组织单位负责人、财务负责人和项目负责人、专家共同研究绩效指标体系的可执行性和可考核性，对每一个项目都认真研究，逐项分析，从产出、效益和满意度三方面提炼出一级评价指标，然后细化为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、服务对象满意度指标等7个二级指标，最后设出多个三级指标，三级指标要与各项投入相互应征，逐项分解研究，力争使各项指标与本单位的工作任务相结合，既能客观反映单位的工作业绩和资金使用的成绩及效果，同时使绩效指标予以量化，实现可度量、可考核。按照这样的方法和程序使绩效目标编制工作逐渐形成日常的制度化管理，并且对于延续性的项目可再完善上一年的绩效目标指标体系的基础上编制下一年的绩效指标，使之更加具有科学性和合理性。
（二）加强对基层预算单位中期绩效目标执行监控和年终绩效考评
从绩效管理组织来看，财政部门应构建科学、客观、统一具有可比性的绩效评价指标。对于重大项目引入第三方中介机构进行专业和客观的绩效监控和评价。第三方机构可对基层预算单位确定的重点项目进行预算绩效跟踪管理，按照相关评价程序通过进驻现场、专项调查、查阅资料等方式，检查项目所涉及的原始会计凭证、会计账簿、会计报表、相关文件等，对项目支出进行绩效考核，形成客观公正的绩效监控、绩效评价报告。
从绩效目标执行部门来看，一是从组织架构上建立单位法人负责制，成立专门的绩效管理领导小组指导单位绩效工作的开展。二是使项目绩效管理责任落实到人，各个项目绩效管理责任应由项目负责人承担，这样一定程度上提高了大家对预算绩效管理重视程度，有助于加强预算绩效管理的执行力度。三是设立专门的人员负责项目绩效管理具体工作的开展。包括各项工作的执行、现场工作的调控、项目的监控等。这些工作都需要一定的过程，中间环节经常会出现一些问题，需要协调，通过固定的联系人进行跟踪并督促进展，随时发现问题并及时解决问题，这样才能完成整个项目的执行进度和绩效目标的实现，同时保证年度绩效指标的完成质量。四是大力宣传、贯彻落实国家相关政策和本单位预算绩效管理相关制度，提高单位领导干部和业务人员对预算绩效管理重要性的认知；五是开展专题培训班加强干部职工执行预算绩效管理的素质和能力，使之更加全面的掌握预算绩效管理的基本知识。六是将项目绩效管理工作常规化。将预算的申报、经费的日常使用、工作完成情况及产生的绩效进行日常化管理，在平时工作中，注意绩效评价基础资料的收集，考虑在中期和年终之前进行绩效的预评价工作，更好的推动绩效评价工作。
（三）加强绩效评价结果应用
建立绩效报告机制，整改报告中发现的问题并及时进行反馈，使整改反馈与预算安排有机结合进一步提高预算管理水平。
实施结果奖惩办法，应用预算绩效评价结果，作为单位内部综合绩效考核的重要内容 ，将绩效评价结果与职工年终的绩效考评挂钩。
将财政部门对本单位绩效评价反馈结果对单位内部进行公布，督促项目绩效管理实施部门不断改善自身工作的缺点和不足，提高财政资金的使用效率、促进财务管理规范化，提高自身服务水平。
（四）推动绩效监控信息化建设
从财政部门到一级预算单位再到基层預算单位，应分步骤建立通用性数据库。一是基层预算单位应从预算源头开始建立全面预算管理数据库，包括预算申报、预算执行、预算绩效管理等各个环节。这样基层预算单位的预算执行部门和财务部门、监督部门等在同一个平台上面，分工明确，使预算工作更加客观真实科学，同时大大缩减人力和时间。二是财政部门构建统一的信息网络平台，这个信息网络平台分为不同的功能如预算编制功能、资金支付功能和绩效考核功能等等。各个基层预算单位在财政部这个统一的信息平台上都有各自端口，在不同的应用功能里基层预算单位按照财政部的要求有条不紊地完成自己的工作任务。一方面，基层预算单位不用为了完成任务而被动工作，保证了工作完成的质量；另一方面，财政部门随时可以监督财政资金分配、分配后的支出，绩效目标的实现情况。
五、结论
预算绩效管理工作是时代发展的新要求，是必要的也是重要的。基层预算单位作为整个预算绩效管理的“地基层”更应该把“地基”打实打牢，从思想上要转变观念，更好的发挥主观能动性；从行动上要以实际出发，探索更加科学合理的管理方法，把绩效管理工作真正的做好、做实，使财政资金真正用好，为人民群众服务。总之，预算绩效管理是一种理念的转变，是一种制度的创新。如何使基层预算单位真正实现“讲绩效、重绩效、用绩效”，还是需要一个较长的过程，这需要我们这些基层预算单位与时俱进，更加努力推进预算绩效管理实施。
参考资料：
[1]余丽生.预算绩效管理改革的实践与思考[J].经济研究参考，2012（52）.
[2]赵阳，杜晓燕.加强政府部门预算绩效管理的思考[J].中国国情国力，2015（08）.
[3] 杨文俊，孙玉栋，武立煌.我国地方部门预算绩效管理问题探讨[J].财政监督，2017（24）.
（作者单位：中国疾病预防控制中心）
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