特殊工时制度下劳动者休息权保障问题
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[提要] 我国现行的特殊工时制度，即综合计算工时工作制和不定时工作制，对于标准工时制度起到相辅相成的作用。但是，一些弊端依然存在，例如法律规定较为笼统不准确、在监管上存在缺位等现象，这都可能导致劳动者权益受到损害，特别是劳动者休息权难以得到有效的保障。劳动部门执法困难，用人单位违法成本小，集体协商机制尚不成熟，劳动者缺乏知情权、决定权等，使得劳动者休息权受到不同程度的侵害。要解决这一问题，就应当从完善立法、完善监督措施、加大处罚力度等方面着手。
关键词：休息权;特殊工时制度;保障;劳动者
中图分类号：D912.5 文献标识码：A
收录日期：2019年2月26日
一、特殊工时制度概况
我国的特殊工时制度是相对于标准工时制度而言的，标准工时制度是我国普遍实行的工时制度。特殊工时制度一般又称非标准工时制，是指法律规定只适用于特殊情形，并且劳动者工作时间长度和作息办法均不同于标准工时制的工时形式。
无论是特殊工时制度还是标准工时制度，法律都保障劳动者的休息权。《中华人民共和国宪法》规定了劳动者的休息权利。这维护了标准工时制度下劳动者的休息权。而对于特殊工时制度《劳动法》并未作出详细规定，只在第三十九条中提到。特殊工时制度包括综合计算工时工作制、不定时工作制、缩短工时制、计件工时制等。由于目前在我国劳动用工管理领域，特殊工时制度主要是指综合计算工时工作制和不定时工作制，因此本文仅就该两项进行探讨。
二、特殊工时制度下维护劳动者休息权存在的问题
现阶段，随着经济格局的不断变化，市场经济越来越发达，工作形态呈现多元化，实行特殊工时制度的用人单位增多。特殊工时制度能够满足特殊的用工需求，让用工时间、用工方式更加灵活。但由于其制度不十分健全，劳动者工作时间较长，工作时间不固定，监管不力。相比标准工时，特殊工时制度下劳动者的休息权更难保障。
（一）法规制度不够完善。《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要加强劳动标准的制订修订工作，完善特殊工时劳动者休息休假制度。关于特殊工时制度的规定始见于《劳动法》第三十九条，前面已陈述。该法律颁布后，劳动部制定了《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（劳部发[1994]503号，以下简称“503号文件”），它对特殊工时制度的实施范围、工作时间、休息休假等进行了规范。对两项特殊工时制度的使用范围和审批权限等作出了规定。然而，此文件已经推行了20余年，有些规定已不适应高速发展的我国社会，跟不上时代的变化，尤其是劳动者职业的多元化，相关内容已不够全面。人社部于2012年提出《特殊工时管理规定（征求意见稿）》，虽然它的内容更加具体、详细，可操作性提高了，但由于种种原因至今未能施行。
（二）法规制度难以实施。虽然我国省级、市级劳动行政部门几乎都各自出台了两种特殊工时制度的规范性文件，但是却遭遇执行难，尤其是在新兴行业、民营企业。特殊工时制度下劳动者休息权受到侵害的劳动争议逐年增多。据统计，近两年，涉及劳动者休息权的案件约占劳动争议案件总数的20%，且呈逐年上升趋势，其中，争议以销售、餐饮、物流、建筑、生产加工等大多实行特殊工时制度的行业为主。从深圳精模电子科技罢工事件到安庆谢德尔汽车零部件有限公司员工李哲高温连续工作12小时死亡事件等，因劳动者休息权遭受侵犯而引发的新闻事件层出不穷。这在一定程度上说明，特殊工时制度下劳动者休息权保障在实施过程中还存在很多问题。因此，研究“特殊工时制度下劳动者休息权的保障”是非常必要的，这也是本篇论文所要讨论的重点问题。
三、劳动者休息休假权难以保障的深层原因
我国特殊工时制度的制定虽然在充分利用人力资本、节约企业人力成本、增强企业市场竞争力方面有不可忽视的作用和积极意义，然而随着社会经济的快速发展和产业结构的调整，原有的规定已显露出一些弊端，尤其是劳动者休息权难以得到有效保障，劳动争议经常发生，越来越不能适应劳动关系日益复杂化、多样化的发展趋势。
（一）特殊工时制度法律规定存在缺陷。第一，特殊工时制度实施范围不具体。“503号文件”是特殊工时制度的主要执行依据。其中分别列举了可以适用不定时工作制以及综合计算工时工作制的行业、工种，并用“其他适合不定时工作制或综合计算工时工作制的职工”作为兜底条款。笔者认为，此兜底条款过于宽泛，不够明确，在实际操作中难以辨别和执行。且随着社会的发展，许多新兴行业涌现出来，例如技术研发、创作人员、互联网从业者、新媒体工作者以及酒店工作人员等，能否适用特殊工时，均不够具体，有待进一步明确;第二，对于集中工作、集中休息等规定不明确。我国现行特殊工时制度对劳动者休息权做出了规定：对于实行不定时工作制和综合计算工时工作制等其他工作和休息办法的职工，企业应根据《劳动法》第一章、第四章有关规定，在保障职工身体健康并充分听取职工意见的基础上，采用集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间等适当方式，确保职工的休息休假权利和生产、工作任务的完成;第三，特殊工时制度工时延长没有上限。有的用人单位肆意延長工作时间，劳动者休息权受到侵害。工作时间与劳动者休息休假关系密切，工作时间的延长必然影响休息时间，使得劳动者身体健康受到威胁。相比标准工时制度，实行特殊工时制的企业员工常常需要工作更长的时间;第四，侵害劳动者休息权的法律责任规定力度轻。惩罚机制主要是以法律责任的形式出现，是一种对违法行为纠偏矫错的有效措施之一，较之其他形式的处罚较轻。在“强资本，弱劳工”的现状下，只有建立起一套强有力的惩罚机制作为坚强后盾，才能更好地对劳动者休息权进行保障。
（二）劳动监察部门处境尴尬，执法困难。监察部门严重缺乏专业人员，在实际的监督监察工作中，许多用人单位敷衍以对，甚至个别地方保护性企业借地方政府保护之名，逃避监管。我国劳动监察机关在执法时，不主动出击，而是被动地接受劳动者的投诉、举报或是等待相关部门的指示。而劳动者在面对休息权被侵害时，经常面对取证困难的情况，一旦劳动者投诉的证据不足，劳动监察机关对被举报企业也只能予以警告，劳动者得不到实质上的维护。这样的做法必然难以保障特殊工时制度下劳动者的休息权。 四、特殊工时制度下劳动者休息权保障措施的完善
（一）完善立法。第一，明确特殊工时制度适用范围。我国法律对特殊工时适用范围的规定过于陈旧，过于宽泛，使得某些用人单位有了“钻法律空子”的机会。因此，笔者建议，取消此项规定中的兜底条款——“其他适合实行特殊工时制度的职工”，并通过深入基层调查进一步明确适用范围。例如，对于不定时工作制的适用范围，应将“高级管理岗位”进一步明确、细化，并增加可以自主安排工作时间且无考勤要求的技术、研发、创作等岗位。通过立法规定特殊工时制度实施范围每两年更新一次并及时向社会公示，以适应社会的发展，使制度更加完善，这也是劳动者休息权能够得到保障的前提;第二，劳动合同明确约定特殊工时的休息模式。两种特殊工时制度实行的另一个性质很容易被忽略，那就是意思自治性质——拟对某岗位实行两种特殊工时制度前，用人单位要与劳动者协商约定。法律应强制性规定实行特殊工时的用人单位在劳动合同中对休息模式进行约定。约定的内容应由用人单位和劳动者协商，与工会或职代会进行讨论，并予以公示。如果没有约定或约定未能履行，则根据标准工时制度有关规定对劳动者进行补偿;第三，明确综合计算工时制工作时间延长上限。综合计算周期内的正常工作时间应当与法定标准工作时间相同，超出部分视为延长工作时间。笔者认为，应将综合计算周期内延长工作时间的最高限額分别确立为：以周为周期的，不得超过15小时，且每月不得超过36小时;以月为周期的，不得超过36小时;以季度为周期的，不得超过108小时;以年为周期的，不得超过360小时;第四，加大在特殊工时制下侵害劳动者休息权的处罚力度。明确用人单位一旦侵犯劳动者休息权将会受到的惩处力度，加大违法责任，借此来严格限制用人单位的违法情况。例如，德国法律规定，雇主违反工作时间条例要求加班，可能被判行政违法，处以最高额5，000马克的行政罚款，在某些情况下，可能构成犯罪，被处以监禁或罚金。参考国外立法，笔者认为：首先，在民事责任方面，提高罚款数额，可以按照劳动者每个周期或每天内超时工作的时间来计算，时间越长罚款越多，以达到震慑和惩处的作用。其次，在行政责任方面，除了警告和责令改正等，还可以增加吊销营业执照、责令停产等具有实质性意义的惩罚措施。最后，在刑事责任方面，对于严重侵犯劳动者休息权的用人单位，使劳动者身体健康、生命受到侵害的，应当对用人单位主要负责人追究刑事责任，采取拘役或有期徒刑等处罚;第五，完善特殊工时制度的审批权。实行不定时工作制的岗位类型的必须让用人单位提前向劳动部门提请审批，这样的规定在产业结构深入调整、行业与岗位呈现多元化、个性化、灵活化的当下显得比较滞后，无法满足特殊行业、特殊岗位对工时运用便利化、灵活化越来越旺的现实需求，也会导致劳动行政部门审批任务繁重的现象。
（二）完善监督措施。监督是保障劳动者合法权益的重要举措，有效的监督措施能够更好地保证法律的实施。第一，劳动监察部门要建立完善的监督检查制度。加强执法力度，对用人单位的情况进行专项监督和不定时抽查。对于违反劳动法要求的，侵犯劳动者休息权及其他合法权利的，违反工时制度的单位，按照《劳动保障监察条例》的规定作出处理，并撤销实行特殊工时制度的行政许可，归入黑名单，切实有效地控制违法情形。同时，劳动监察部门应积极主动地发现问题，解决问题，而不是被动地等待劳动者的举报投诉。除此之外，还应当扩大劳动监察机构的队伍，除了在省、市、县普遍设立劳动监察机构，有条件的地区还应向乡镇、社区发展，以便更及时地发现劳动者休息权受侵害的案件，并且应当由用人单位承担举证责任，切实保障特殊工时下劳动者的休息权;第二，建立职工匿名举报制度。每个月内，劳动部门工作人员应当向职工发放一次监督表，采取匿名的方式，引导职工积极举报用人单位侵犯劳动者休息权等违规行为，对举报属实的要坚决整改，并给予举报者物质奖励，充分调动一线职工参与监督，敢于维权的积极性。这样做一方面能消除劳动者的顾忌，敢于举报、维权，另一方面能够让用人单位产生危机感，从而不敢肆意延长特殊工时下劳动者的工作时间，侵犯劳动者休息权;第三，强化事后监督。劳资双方合同制中关于特殊工时规定，改审批制为备案制。对已经实行特殊工时制度的用人企业事业单位加强监督，如果在劳动仲裁部门的调查中该单位被认定为不合法，要向劳动者本人作出物质赔偿并强制接受行政处罚。同时，应允许劳动仲裁委部门或地方法院有权对工时制度作出法律认定。这样的目的是为工时标准的法律规定预留下空间，再通过劳资协商或司法裁判来填补这一内容，使劳动法既有原则性，又有可操作性。
（三）其他完善方法。法律意识淡薄是劳动者休息权得不到保障的一个重要原因。司法部门有义务深入基层，为劳动者进行普法宣传，让劳动者能够懂法用法，建立维权意识。在签订劳动合同的时候注意工时的规定以及休息制度，有异议要进行协商，在自身休息权受到侵犯时，能够意识到并运用法律武器进行解决。且随着劳动力资源的日益紧缺，劳动者也有资本同用人单位“讨价还价”，切实维护自己的包括休息权在内的各项权利。
总之，要想为劳动者提供平衡工作与生活更合理的制度土壤，除了完善立法、强化监督、加大处罚等外，其他改革措施也必须配套推进。要深化社会保障制度改革，进一步减轻基层劳动者后顾之忧;完善工伤保险法律法规，考虑将“过劳死”视为工伤。要改革工会体制，通过法律法规的形式优化工会经费来源、领导班子产生方式，增强工会的法治意识、职工意识、维权意识、独立意识。要改革劳动监察管理体制，使地方劳动监察职能独立于同级地方政府，实行中央对地方各级劳动监察业务垂直领导的体制，排除地方“唯GDP论”因素干扰劳动监察。
子曰：“工欲善其事，必先利其器”。张弛有度、劳逸结合的生活方式，不仅能够提高工作效率，也能使劳动者休息权得到保障。因此，完善特殊工时制度下的劳动者休息权保障，具有非常重要的现实意义。本文仅就这一问题进行了浅显的分析，内容还有很多的不足。它的实现还需要政府部门、用人单位以及每一个劳动者的共同努力。
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