历史时期巴蜀水利工程的劳动力和资金来源述论

作者:未知

  摘 要:传统社会巴蜀地区水利公共工程的劳动力由政府无偿征发,可雇工代役,私人水利工程采用“主食佃力”的形式。大型水利工程岁修经费由政府征收,分摊给受益区民众,中小型水利工程由民间自建自营。民国时期,四川地方政府和中央政府先后对工程征调进行立法。规定公塘采取“义务工役”制,伙食费用由被征民工自备。凡自建塘堰,采取“给养工役”制,费用负担采取“主食佃工”“业食民工”的原则,发给民工伙食费。抗战时期为进行大后方建设,国民政府设立水利贷款基金提供專项贷款,一定程度上促进了水利建设的发展,后期因财政困难难以为继,贷款政策名存实亡。
  关键词:历史时期;巴蜀;水利工程;建设;管理
  中图分类号:K242        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2019)12-0112-03
  传统社会巴蜀地区水利建设主要以民间自建为主,采取业食佃力的形式。民国时期立法规定民众需服劳役,提供贷款进行水利建设。中小型水利工程采取民间自治的形式,选举堰长负责岁修等维护管理,在乡规民约基础上形成堰规,对水权和灌溉管理有严格规定,违反者由民众公议进行惩罚。
  一、传统社会巴蜀水利工程的建设
  传统社会,巴蜀地区水利工程的资金来源主要来自民间自筹,乡绅等地方有产者对于水利建设有很大热情。一般抽取壮丁进行无偿劳役,工料由受益户摊派。
  (一)传统社会巴蜀水利建设的劳动力
  明代中叶以前,通过徭役征发劳动力来兴修水利始终是一种主要方式。代都江堰岁修,每年征调劳力多者万余人,少者数百上千人。明代建国之初,百废待兴、国库空虚,通过这种方式进行公共工程建设是现实的无奈选择,在当时也起到了最大限度动员民间力量,恢复生产的作用。但随着时代发展,流弊也日益严重,出现了绅衿豪强勾结官吏任意私派和胥吏的勒索现象,于是“论田起夫”“业食佃力”、按亩摊费等新的出资方式出现。明代中叶后,开始实行均田均役的赋役制度改革,由之前的实物力役之征向货币税转变,徭役变为差银。这一改革使很多管官修水利民修化,如成化九年(1473),四川巡抚夏陨将都江堰杂役“均摊得水州县”。正德年间(16世纪初),卢翔任水利佥事,采取按田产摊派劳役的办法,组成固定的岁修劳力组合。明代中等稻田大致亩产二石,每亩田的劳力负担约为0.7个。
  清代,地方水利大多以按亩摊派、业食佃力的方法组织实施。都江堰灌区内9县农田76万亩,共派劳力883名,平均每13个劳力管田万亩。康熙末年(18世纪),允许以出银一两,代替一个劳力服役,如将劳力折成银两,则每亩约合一毫三丝(0.00123两),代役银负担较轻。
  (二)传统社会巴蜀水利建设的资金来源
  传统社会水利建设资金筹集,大致有五种渠道:一是朝廷拨款;二是地方财政拨支;三是专门捐税;四是民间自筹;五是个人捐款。大型工程的新建和大修,多由朝廷或地方拨款;较小工程则民间自筹者居多。传统社会,地方官的考核指标之一是水利工程的修建。地方志中有关官员捐金建水利的事迹很多,原因在于传统社会,地方政府无固定的办公经费,地方官的薪金收入相当一部分要用作办公经费。
  当时群众管理的民堰,一般由政府督导,实行征费自养。据清初地方志所载彭山通济堰、双流古佛堰、青神鸿化堰等碑记资料,都将干渠划分为三段,按得水先后将水费分为三等。距离渠道进口最近的地段称上则,每亩征银一分五厘。其下称“中则”,每亩征银一分;最后一段称下则,每亩征银五厘。如遇大修之年,则每亩再加银一分;另外规定,凡是以劳力提水的田,水费按最低一等征收;新开的水田,则从高收费。
  横跨多地的大型水利工程,一般按照若干区域按比例征收税费。都江堰灌区的火烧堰,将堰水分为20分:新繁占6分、新都占六分,广汉占3.5分,金堂占3.5分,彭县占1分。
  二、民国时期巴蜀水利工程的建设
  民国年间,水利建设仍由百姓服劳役,规定凡受水区年龄在18~50岁之间的土木石工及壮丁,都有应征义务。收益户也可雇工自代。受水区以外的劳力也可参加水利劳务,给予一定报酬。如遇大修,征调范围会相应扩大。
  (一)民国时期巴蜀水利工程的民工征调
  民国二十五年(1936),《四川省人民服工役实施办法大纲》规定,凡住本省人民,年在18~45岁的男子,除在校生、教师、公务员、现役军警及因病不能胜任者外,每年须服工役至少三日。“工役之人民之使用工具为自备,工程需用材料由主管机关筹给。”“借口逃避或不服约束者,依情节轻重,加服工役一至三日。”同年,《征调民工改善办法》中也指出:各县选派民工,不得以老弱充数;工具应专工作补,达到物尽其用;组织应简单;应役医务人员,“其医费由水利局负担”,民工应听从指挥。
  民国三十二年(1943),国民政府公布《国民义务劳动法》,四川省也相应制定《各县市局推行工役注意事项》,并指出,“民工征调,以尽先征调乙级壮丁为原则”,“各乡镇壮丁不敷工程分配,得令轮流更番服役”,“服役日期,以每年不逾十日为限。”同时规定,凡自建塘堰,采取“给养工役”制,费用负担采取“主食佃工”“业食民工”的原则,“每人发给当地一市升六合之米粮时价之代金,不另给工资。”公塘采取“义务工役”制,伙食费用由被征民工自备。“已服义务工役者,得令其继服给养工役。”所用普通工具,由民工自备;特种工具及石块、木桩,则由业主负担。因职业或其他关系不能应役者,“得自行雇工代役,或交纳每日一市升六合米粮之代役金。如拒不应征,得交纳每日三升二合米粮时价之罚金,其罚金收入做办理征工事务开支。”
  (二)民国时期巴蜀水利工程的经费来源
  民国时期水利经费主要有三个途径:较大工程建设或维修,由政府拨款;小型工程建设或整治,由收益区摊派;此后又有贷款办法,几种途径有时也同时采用。   1.民国初年巴蜀水利建设经费。如民国八年核定都江堰渠首岁修经费为1.64万元,由用水14县平均负担,每县为1 170元。以当时灌区面积80万亩计,则每亩平均负担0.3元。此时,双流、温江、新津等地曾议定,在天赋项下,“放水田每粮一两,收银三角”,以供新开、杨武、大朗三堰维修之用。此后,物价波动,至民国十一年(1922)都江堰岁修费已升至2.3万元,每县平均负担1 700元。民国二十一年(1932),省建设厅规定在契税项下,每契价100元附收都江堰特修费0.25元。民国二十四年(1935)又规定,按田赋的70%征附加费,以供堰务之需,随粮税一票征收。民国二十八年(1939),都江堰灌区各民堰岁修经费也由原来民间自行摊派改由省水利局统一代收,统筹统支。
  民国期间小型水利工程建设由民间自建自营,经费筹集办法多样。有先由堰长垫支岁修,将账目报县核定,再按田亩制票摊收者,如新繁县火烧堰、兴隆堰,华阳县姐儿堰、栏杆堰等。有由堰长预先估计经费数额,再按亩或按粮摊派征收然后动工者,如崇宁县万工堰,崇庆县铁桩堰、新津县大小各堰等。有筹集资金、设捐收钱,购买堰田出租或存款生息,以供堰费者。如华阳县石堤堰于光绪二十一年(1895)即购田20亩,每年收租约30石;民国二十年(1931)又在太和场设船筏捐,每年收钱3 000串,由于该项收入充足便不再在受益区摊派;崇庆县马堰在民国十一年(1922)集资购买堰田,每年收租40余石;此县七星堰有田2.5亩收租,又有90串钱生息,均作岁修之用。宣汉县龙驹堰在民国17年(1928)决定灌区每挑田捐谷一升,作为基金用于生息。有的直接摊收材料、劳力,如新都县白水堰(水利河)每年淘修,由占水十堰按田派工。新繁县肖陈堰岁修工程量很小,每年由农民负担材料及劳力。有的按消耗材料征收费用,如崇庆县吴堰,按竹笼每兜收谷一斗五升,每年用136兜。有的按粮派工、计亩出米,如大邑县石头河分堰五道,每年挖淤按产粮多少出工,每亩收米一合二勺,以充堰费。有的按过水深浅摊收费用,如三台县惠泽堰清乾隆时规定每过寸水,派钱1 400文。有的经费由政府负担,不足之数由民间摊派,如新津、彭山县通济堰,自雍正时即规定在水利同知衙门领取银52两,分拨两县堰长,不足部分按用水先后分等级按亩收费。光绪十九年(1893)又专设征收局,征收水亩钱;光绪二十一年(1895)又改定每年分三期征收,第一期交费不加钱,延至第二、三期就要加收20—30文;民国时期,该制度一直延续下来。
  2.抗战初期的水利贷款。抗战时期,国民政府加大对大后方水利的支持,该时期水利建设及维修资金多采用贷款方法。民国二十六年(1937)8月,组成四川省农田水利贷款委员会,由当时军事委员会重庆行营指派专员,委员由省民政厅、财政厅、建设厅各派科长,省水利局局长,省合作金库经理组成,负责全省挖塘、筑坝、开渠、建库等灌溉工程的拨款发放,总计贷款总额达100万元。贷款办法发出后,各地纷纷提出申请,贷款数字很快突破限额,形成“无法应付”的局面。
  民国二十七年(1938)4月,贷款委员会商邀经济部农本局共同投资,使贷款基金总额增至388万元(其中四川省政府88万元),委员会增设技术室和工务课,凡新办或整理工程由省水利局监督指导。当年9月,颁布《兴办四川省农田水利贷款暂行办法》《贷款基金拨付及摊还本息办法》等文件,四川省又通令各县成立水利促进会,以资推动。
  民国二十八年(1939)1月,四川省农田水利贷款委员会扩大改组为川康农田水利贷款委员会,负责四川、西康两省放贷工作。同年3月,公布《川康农田水利贷款办法大纲》,经委员会向银行筹借有息款项,筹集基金,总额增为2 088万元,委员会随即派员分赴各县查勘放贷。凡需贷款兴办的工程,均由地方士绅组成的水利协会提出申请。当时规定,贷款数额在5 000元以下的工程由当地主办,5 000元以上则由委员会派员指导。同年11月,改称川康水利贷款委员会,发放对象不限于农田水利,扩大到水电站和航道工程。当年年底,已查勘工程点的县有60余个,确定施工的县有20余个,贷出款项160余万元,贷款兴办的工程受益面积达31.2万亩,三台郑泽堰为贷款兴建的最早工程。
  民国二十九年(1940)10月,贷款委员会并入省水利局,仍沿用原办法办理水利贷款,除小型塘堰贷款由业主承贷承还外,其余均以水利工程协会为放贷对象。民国三十年(1941),省水利局公布《修正四川省农田水利贷款办法大纲》和《细则草案》,对贷款的借还均做了严格控制。规定贷款利息为月息一分,以受益田亩作为抵押品,由兴办工程的县政府承贷,还贷期限为五年,并要求各县按月统计工程进展及收支情况。此时,贷款基金除原有的388万元外,又由四川省政府向中央、中国、交通、农民四银行和中央信托局借入1 700万元,又自筹340万元,合计总额为2 428万元。
  四川省水利局加大了对贷款工程的指导和监督,规定凡较大工程均需由省水利局负责勘测、设计、预算、施工;小型水利工程则经省水利局核准由当地自办,开工前由局设立工程处或监工所,指导施工;在工程总经费中提取6%~10%为业务指导经费。由于当时有利用贷款投机的行为,水利局明令禁止“私人赢利”,“侵蚀和移用贷款,如经查实,即予依法严办。”当年,川康二省贷款举办的工程受益面积为54.4万亩。
  3.抗战后期巴蜀的水利建设资金。民国三十年(1941)以来的四川本省水利贷款基金,按照其来源有甲乙丙三种,甲种贷款为向中国农民银行借贷,乙种贷款从超收谷石价款中提取,丙种贷款为各县征实加工溢额中所提的60%。以县水利委员会为办理贷款的机关,以有田亩的业主作为贷款对象,贷款人代表3户以上的,则由水利协会承借承还。民国三十一年(1942)曾将省级田赋征实超收谷石价款3 400万元作为基金。贷款仅按工程经费的一半发放,其余一半要求自筹;由县级政府保证清偿,自完工的当年即按月息8厘还付本息。当年开展10处饮水工程的施工后,省府又自筹2 200万元,向农民银行借款8 800万元,采用贷款方式又开展了17处工程和10个县的水利建设。后因物价不断上涨,又陆续向农民银行借贷,贷款工程也时修时止。
  民国三十三年(1944),農民银行停止了新修建大中型水利工程的放贷,这一举措影响了四川水利建设的进程。民国三十四年(1945)1月,四川省成立了经济建设委员会,将全省各县应得的“粮食库券”还本付息260余万石谷款,变价作为投资基金,半数由各县掌握,作为水利工程的地方投资。民国三十四年(1945)5月,颁布了《四川省各县建设基本金筹集保管使用之原则》《四川省经济建设资金支配标准纲要》等文件,规定由省政府控制该项基金的使用支配。民国三十四年(1945),省水利局为兴建梁滩河、沙河堡、导江堰、东山六坝、大围堰等5项工程,曾先后向农民银行短期借款8 000万元,以解决工程急需;后继续增借未果,只得予以停工。这一时期的贷款已然名存实亡。
  民国三十七年(1948),在“美援”基础上,南京成立了“中国农村复兴联合委员会”,四川也相应成立了“四川省复兴农村水利工程总处”,又在各施工地区成立工程处,重庆则设川东督导处。该笔援助基金主要拨给成都、重庆两地,规定由工程灌溉区组织水利合作社承贷承还,并撤销原有的水利协会。由于当时物价飞涨,贷款以大米为计算单位,省水利局经手全部贷款,提取10%作为管理费。
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