大数据背景下外国人一体化管理研究
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摘要：随着我国对外开放程度的增加，对外国人的吸引力也逐年增强。由于入境人员数量庞大、群体集中，外国人危害社会治安等问题已逐步成为影响社会安定的潜在因素。伴随信息技术的发展，大数据已可以通过分析数据间关系来对事件进行预测和判断。如何在大数据背景下开展外国人一体化管理，打破部门信息壁垒，并针对重点问题，提出相应的改进措施，如健全数据终端建设、完善数据安全等，为新时期外国人管理工作提供参考。
关键词：大数据管理系统信息安全外国人管理
伴随经济全球化的逐步推进，国家经济快速发展，对外开放程度不断扩大，更多的外国人愿意来中国找寻机会。随着入境外国人群体日益庞大，各国各地区人员较为复杂，对其管理的难度也随之增加。外国人管理本质上是对人的有效管理，但受各方条件制约，目前公安机关外国人管理的相关基础性工作较差，往往无法全面采集外国人在华期间居住、活动的相关信息。如果可以实现各涉外部门的信息资源共享共用，用大数据思维来解决外国人的服务和管理的难题，将可以达到站在信息时代前沿指导工作、绕过传统难题而解决问题的目的。尤其是近些年涉外案件的频繁发生，对相关部门快速响应、迅速决策、科学判断提出了更高的要求。所以利用大数据技术解决问题，对外国人管理机关的科学决策、准确研判具有重要的现实意义，也为外国人的有效管理奠定基础。
一、大数据背景下外国人一体化管理必要性
（一）外国人管理的现状与局限性
在我国颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》中，对“外国人”的解释为不具有中国国籍的人。因此对在华外国人的管理即为对已进入中国国境且尚未离境的不具有中国国籍的人的管理，主要包括出入境管理、居留管理、涉外案件管理等。其中涉及到多个管理部门职责，如公安部门、工商管理部门、交通部门、外事部门、教育部门等，众多的职能部门形成了多头管理的特点。同时由于没有统一的领导机制，跨部门协调合作难以推进，效率低下。目前，在外国人管理工作中，由国家移民管理局承担着大部分的管理职责。近年来，随着经济发展，出入境便利化，私人旅游和经济交流频繁，临时来华人员数量逐年递增，形成了来华外国人“大进大出，快进快出”的情况。其中一项较大的变化是，外国人管理方式由原有固定单位，固定住所的管理变为了散居管理，外国人活动的地点和流动的范围越来越广，管理压力日益增加，难管难控也成为了外国人管理工作中令人头痛的问题，同时也间接导致了涉外案件的滋生。
对此问题，公安部通过加强公安机关各部门各警种之间相互协作，明确职能分工，将工作下放到各部门基层中队、派出所，分散移民管理部门的压力，形成新型管理模式。但这种仅仅依靠公安部门实施的外国人管理模式，受到部门联系机制不完善，警力不足等方面的影响，很难达到真正意义上的全面管控。同时也浪费了大量的资源，无法达到与之相称的效果。
（二）大数据在社会管理领域的应用
大数据是近年来被广泛引用的一个概念，是继互联网、云计算后一次新型的技术革命。而它也正深度的改变着人们的生活和习惯。对于政府和企业而言，海量的数据不再成为包袱和累赘，通过对这些数据的分析、筛选、提炼，获取更大的价值，从而应用到社会管理、人员管理、金融行业等多个层面。
目前，大数据在社会管理层面主要关注领域有社会安全、开放数字接口、流动人口管理、公共服务等方面，大数据在这些领域的应用使数据立体起来，形成了简单方便的立体化管控模式。比如铁路、民航、人力资源和社会保障部门通过大数据的引导，对流动人口的手机数据进行挖掘，不但可以了解整个区域的人口流向，还可以得到不同年龄段、不同性别的人群关注的问题、喜好的活动、节假日的流动规律等信息，并对此开展针对性的服务和管理，及时调整交通运力和社会资源分配;政府部门通过网络整合户政、出入境、交通、消防等部门的办事大厅，将文件证照电子网络化、民众办事全程无纸化，为老百姓提供个性化、精准化的一站结服务，还可以结合多部门的信息资源对办事人员进行筛查，精确打击违法违规行为。另外，在卫生医疗领域，对“咳嗽”“发烧”等关键词搜索进行监控——这些词语被搜索的越频繁，则该地区爆发疫情的可能性越高。通过这些数据分析，合理调配卫生医疗资源，大大提高了对疫情爆发处置的能力。
大数据背景下利用数据剖析大大推动了管理手段的科学化，可以揭示常规管理中难以发现的关联事件，并通过科学的预测与判断，从而提供精准化的服务和管理。
（三）大数据技术应用于外国人管理的必然趋势
随着国家的发展，对外开放的不断深化，外国人管理工作已经成为一项举足轻重的事情。多年的工作实践表明，仅依靠个别单位甚至单个部门管理，难以发挥应有的成效。多部门多警种齐抓共管，才是外国人管理工作的大方向、新出路。但我国目前实行的由中央直属自上而下的条块分割管理体系很难对流动性较大的外国人进行管理，它使得各部门间缺乏交流，难以共享信息，在工作中存在很大矛盾性。同时高敏感性和责任承担制也成为了部门间相互推诿的原因。
部门管理改革很大程度上是被现实的管理困境倒逼所致，近年来很多城市尝试进行了外国人管理模式的创新。比如上海的“大外管”综合管理机制，但目前看来其仍存在交流协商松散、信息分享不完全导致的个案共商的情况，况且其主要以大块、多头管理为主，出现一例解决一例，无法做到预知问题防范问题，作为紧密联系外国人日常生活的机构，没有结合外国人的真实需求对其行为、动向进行了解，在工作中无异于一块管理空白。入境过程中边检机关没有义务提醒市区公安机关外国人入境情况，而在出入境检查过程中，边检机关对外国人活动轨迹、住宿情况等信息也未能仔细核查。那么在这个过程中，各涉外部门与外国人都有所接触却又都了解不多，不能构建、描绘出一个立体的、多面的外国人形象。
党的十八届三中全会中提出“推進国家治理体系和治理能力现代化”这一宏伟目标，大数据就是实现这一目标的技术路径，它带来了管理工作革命，可以完成曾经难以实现的创新。在外管工作中，大数据技术不但是一项行之有效的革新手段，更是发展的必然趋势。外管工作涉及到的部门众多，大小工作仅依靠人力资源不但难以管控得当，更造成警力人力的大幅浪费。通过大数据技术，可以将前台工作逐步转向后台，利用海量数据分析研判、精确到人，提高部门管理服务水平，形成“以人为本”的外国人管理思路。因此，在大数据背景下集成信息资源，打破部门壁垒，建立动态化、系统化的外国人管控机制是外管工作发展的必然。 二、外国人管理的数据种类与作用
（一）出入境数据
目前，外国人管理工作中的大部分内容都由国家移民管理局承担，所采集的通关数据是外管数据中的重点。出入境管理部门在信息技术普及方面一直走在前列，基础数据的采集整理也十分完善。在外管工作中，外国人出入境记录是其进入和离开管理范围的起点和终点标志，对于外管工作的开展有着特殊意义。
出入境数据不仅简单的包括中国公民与外国公民的旅游、工作的出入境信息，还应包括其他几个子数据库。如不准入境人员信息库、不准出境人员信息库——对重点人员、法律所规定情形的人员布控、撤控，防止不法分子和敌对势力潜入潜出，限制国家工作人员出入境权限等管理工作是边防检查业务的重要内容;境外人员临时登记库、境外常住人员数据库;对于长期居住、有固定居所的外国人，还应严格掌握其在华期间活动信息是否与签证相符，签证是否在有效期内等信息。
（二）消费数据
一直以来，外国人的消费信息都是被忽略的一项重要内容。例如，淘宝、京东等电商平台通过对国人网购交易中隐藏的信息进行深度挖掘，将各年龄段各地区人员的消费爱好、消费習惯、消费水平等定期汇总公布，为店家、物流企业起到了很好的参考作用。同理，对在华外国人的消费数据收集汇总，不但可以了解外国人的消费习惯，从而有针对性的提供服务，而且可以有效预测其是否有不法活动嫌疑——如无足够经济能力而非法滞留等，以达到先期预防的目的。
其中，外国人消费数据则包括外国人对消费内容的选择，如旅游、购物、餐饮、娱乐场所等等;对消费地点的选择;对何种价位、哪一类的消费场所更为青睐，人均消费水平等。近年来，由于商务来华和旅游观光的外国人数量增多，来华消费市场存在很多有价值的数据，服务能力和水平仍有很大的提升空间。
（三）就业与居留数据
随着来华外国人数量不断增加，就业和居留问题成为了外国人管理工作中的重中之重。近年来“三非”（非法入境、非法就业、非法居留）问题的不断提出足以证明外管工作所面临的严峻挑战。
由于入境事由不同、外国人在华居留时间和申报时间不同，治安管理部门应对基础信息进行登记，包括暂住地登记、房产登记、房屋租赁登记等，并完善重点国家人口备案数据库，对其在华家庭子女、婚姻情况进行分析，动态了解外国人的居留情况。而外国人社区和服务站也应当主动提交相关信息资料，提供社区聚居外国人并住宿流动情况，对疑似“三非”人员进行报备，建立相关数据库。
在就业方面，除了对外国高等人才的统计，也要加强对普通就业数据的重视，并将就业人员的性别比例、分布情况、年龄大小等信息统计备案。同时增加学历文凭鉴定、就业许可筛查、税务数据验真等项目，防止伪假数据出现。此外，对“三非”重点省份如云南、广西等地用人单位进行监察，建立独立的外国人就业数据库，对应聘工作的的外国人进行资格审查，根据实地情况定期上报人员信息，将外国人就业数据与中国公民就业数据区分开来，便于各部门服务与管理。
（四）活动轨迹数据
外国人在华活动数据不为公安机关采集，分散在铁路、民航等多个部门，其对于流动外国人管理工作的意义重大。目前而言，外国人入境后活动大多呈现出聚居性、流动性的特点，与此相关的数据虽较为全面，但却未多加利用，不能全面立体的构建外国人在华的形象。
活动轨迹的基础数据库中应包含外国人铁路、民航、汽运乘坐时间、始发地、目的地等基本数据。除此之外，还应利用大数据技术，构建出迁徙热门路线、热门时间、主要迁入迁出城市等直观的分析结论。通过外国人在华活动轨迹，完善各国公民在华的迁徙活动数据库，外管机关可据此对个别有问题的数据进行重点核查，加强对流动外国人的管控能力，防止出现被动管理或管理空白的局面。
（五）其它数据
除了上述与外国人在华生活息息相关的数据，还有很多涉及外国人工作的部门和机构，也都采集了相应的数据，但范围不大，不具有普遍性。诸如教育部门对留学生这一特殊群体在校的相关管理数据;文广宣传部门对涉外演出活动的审批;检验检疫部门对外国人进行的身体检查数据;在华新闻记者相关信息管理等等。
三、基于大数据的外国人一体化管理系统构建
（一）系统框架
大数据理念首先就是要打破条块化的部门壁垒，克服数据“孤岛化”“碎片化”，建立一个标准化统一化的数据平台，为外国人管理工作提供服务。传统意义上多部门协商，综合治理的信息共享理念难以保证数据立体完整，形成“管理部门—大数据平台—管理部门”的共享方式，可以保证数据收集的的全面、及时、权威。同时，大数据平台不只是单单作为查询信息的数据库，外管工作敏感复杂，“管理”才是赋予大数据平台的重要意义，纷繁的数据在经过有效的分析、预测后，由量变到质变，外管机关通过前置介入，提前应对，将不稳定因素，不安全因素消除在萌芽状态。同时，即时的“瞄准”重点区域，动态调整控制的方向，预测管理对象的现实状态。
一体化管理系统由外管机构进行统一管理、统一负责。其中出入境管理工作是外管工作的基础，出入境系统应在原有基础上提高自动化，实现受理、审核、审批的智能化，将核查工作作为管理的核心内容。在对入境外国人进行检查记录时，应提取该入境人员的全部关键信息如国籍、年龄、性别、经济情况等，导入大数据平台与综合数据库内的信息进行比对分析，对其可能兴趣、爱好、活动、习惯进行初步推断，标注其所需管控的重点程度。在其进入中国境内的那一刻起，就建立一个专属于本人的动态活动档案，并在大数据平台上公布共享。通过这种方式，其他涉外部门也都能做好充足准备，做到心中有数，提高管理质量。
在华外国人活动期间同样受到大数据平台中心的实时管控，但众多涉外部门并不直接参与管理决策和统一调度，而是作为大数据平台的业务“螺丝钉”和数据“收集器”。各部门各司其职，不需要对管辖范围进行推诿扯皮、逃避责任，而是由大数据平台中心对每个外国人进行单独分析管理，这样不但提高了管理精确度，更打破了部门的固有壁垒。比如，通过对某外国人的活动轨迹、居留情况、就业情况和近期消费数据分析，判断其可能有跨省市流动的趋势或可能正从事未经登记的工作。预测中诸如“非法就业”“非法拘留”等重要管控问题会传达至外管工作人员处进行进一步核查，经审核无误后向相应部门发布信息，而如“跨省流动”类的基础管控问题会由大数据平台自动对相关部门进行提示，将被动管理变为主动管理。 相应的，一体化管理系统的数据库需要实时的更新。数据挖掘不单需要分析各变量间的关系、加强算法优化，大量的数据才是大数据应用的基础。完整记录外国人在华各项活动，需要加强基础层面的信息联网与收集工作，防止出现数据收集的盲区。在综合数据库中，要完善外国人动态活动档案评级机制并定期更新。与通常违法犯罪等不良记录写入重点管理人员数据库的方法不同，大数据平台可以通过分析数据间的相关性，将看似无意义的信息进行联系，在后台对潜在的不稳定因素进行评估。若超过一定阙值，则加强对其管控优先程度，实现精细化管理。
大数据平台同时也需要服务广大在华外国人。可以通过设计相应的软件，在手机等无线终端上对外国人的各项需求进行一站式网络办结，使外国人不懂中国国情、办事难的问题得以解决，也便于整个外管工作的顺利开展，有利于业务正规化办理，减少代办、不办的现象。
（二）关键技术与面临困难
1保障数据库建设。大数据平台建设的基础是大规模、多类型的数据库，整个平台搭建的是一个动态化、智慧化的数据系统，除了基础技术需要满足要求，也需要完整的建设机制保障各个环节的有序发展。整个数据库不是作为一次性产品来制作，而是一个可持续维护的系统。需要在建设之初明确总体布局，自上而下的完成设计，才能确保平台的稳定性和可行性。在国家层面，可以设立统一领导的的外管信息化部门与数据中心，由各省市分管数据库的建设，各基层单位负责信息的录入与收集，各司其职的完成工作。
在数据库建设中，大量资金投入和人员维护是大数据平台运转所必不可少的。由于各地区情况不同，容易出现各省市发展不均衡，水平参差不齐的现象。如今，后台工作逐渐成为管理的重心，应当转变发展思路、创新发展理念，将技术人员作为大数据平台构建的核心骨干进行统一管理，国家统一补贴数据库的建设，减少行政冗余，提升工作效率。
2深入数据分析技术研究。长期以来，数据发展经过了被动收集、主动产生、自动生成的各个阶段，其中自动生成是大数据应用的核心。外国人在华期间的各项活动生成了海量的数据，收集的根本目的是依照需求提取并利用其中有价值的信息点。这其中提取的能力显得尤为主要，也是建设大数据平台面临的挑战。
在外国人管理工作中，处理模式可分为流处理与批处理两种。流处理通常称为数据的实时处理，对于大数据平台计算能力是一个重要挑战，它可以对指定区域与重点管控的外国人进行实时预测與管理。随着在华外国人数量的不断增加，处理压力增大，数据分析算法应针对外国人活动进行研究、提高效率，并不断加强平台计算性能和多线程并行的能力。批处理则是整个外管大数据平台的标尺，它对各国公民活动的分析画像，是流处理数据比对的标准。外管大数据平台的数据纷繁复杂，管理对象并非机器，具有实时变化的特点。只有定期将新的数据深入分析研判，充分利用编程模型分块处理、优化算法，得出符合现阶段外国人活动行为的种种标准，才能实现更好的管理效果。
3完善大数据功能设置。大数据功能的实现需要很多技术的辅助，大数据平台是在不断发展的，云计算能力只是运行的基础的功能，而非全部。除云计算需要大量的处理性能外，文件系统也是支撑整个数据平台运转的基础。如此庞大繁杂的数据，将之理顺、分类、划分优先级是极为困难的，同时新的数据又在源源不断的产生，如果不能有所改善，平台的运转会耗费大量的财力物力并效率逐渐低下;此外，在数据库物理结构和软件系统出现故障时如何处理;数据频繁读写造成的硬盘损害如何更替;数据库如何加强自检与备份，都是大数据平台应做好的功课，也是所面临的重要挑战。
四、外国人管理中的数据安全分析
（一）数据安全的必要性
外国人管理工作作为国家管理工作的重要内容，由于外国人本身群体的敏感性，对其隐私的保护至关重要。同时数据的真实性也极大的影响整个大数据平台预测结果的准确性。目前，我国处于发展的深水区和攻坚期，与其他国家的友好往来、共商共建是大势所趋，为防止部分别有用心的境外分子破坏两国关系，触动国家根本利益，安全问题至关重要。不论是流动数据还是已经存储的静态数据，都是整个大数据平台搭建过程中都需要认真对待和解决的问题。
（二）保障数据安全的对策
1构建数据信息安全体系。大数据安全不同于普通的数据库安全，大数据平台的数据种类、存储结构、内容价值都很不相同。所以这也意味着传统数据库的软硬件保护方式已经不适应当前需要，不仅保护外国人活动隐私是十分重要的内容，分析功能和评估功能一旦被利用，整个大数据平台都有可能出现错误的预测和评判。庞大、复杂是构建整个外国人管理大数据平台的特点，也对全新的信息安全体系提出了挑战。
在整个安全体系中，网络安全的各个方面都应有所考虑，其中一个关键需求是不论大数据平台受到何种攻击和破坏，系统仍可以可靠的运行，不会中断。将数据中心进行分散，并行运转，进行安全风险预估，制作多种风险模型，灾难备份，使整个体系中的人员、软件、硬件整体结合起来，建立一个安全标准的外管大数据平台。
2基于大数据真实分析技术。外管平台一项重要工作就是评估各国公民在华的生活习惯与轨迹并作为平台的参考依据。在保证整个大数据平台的内部安全的情况下，仍有可能通过外部恶意提供大量错误、垃圾数据的方式，影响评估结果的真实可靠性，以达到某些目的。在这种情况下，基于大数据的真实分析技术是不可或缺的。及时发现数据中的问题，依据算法自主判断数据的真假与来源，对于整个外管大数据平台的正确运
作具有重要的意义。
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（石鹏，中国人民警察大学）
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