引导社会资本支持教育事业发展的困境与对策研究

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　　【摘要】党的十九大报告明确指出建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置。引导社会资本支持教育事业发展，丰富了教育发展的融资模式，提高了教育事业的资本配置效率，推动其可持续发展。本文对引导社会资本支持教育事业发展面临的困境进行分析，并给出相应的对策建议，以供参考。
　　【关键词】社会资本 教育 困境 对策
　　一、引言
　　中国的未来发展，中华民族的伟大复兴，归根结底靠人才，人才培养的基础在教育。2017年，国务院印发了《国家教育事业发展“十三五”规划》，《规划》指出要促进和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本以多种方式进入教育领域，提供多样化教育产品和服务。在经济新常态的大背景下，引导社会资本更多参与教育事业的建设，能有效缓解资金投入不足的问题，同时提高教育事业的发展活力。
　　二、社会资本参与教育事业建设的主要形式
　　1.PPP模式
　　PPP模式（Public-Private Partnership），是指政府与私人机构（包括盈利性和非盈利性企业）基于某个项目而达成的合作形式。采用PPP模式建设教育事业，即是在教育的各个阶段，接纳私人部门与公共部门组成教育服务供给联合体，共同提供教育服务。
　　2.教育产业基金
　　教育产业投资基金是借鉴西方私募股权基金的运作机制，结合我国实际，以非公开流通的股权投资方式，吸纳民间资本直接投资于教育领域的一种集合投资制度。相比贷款、债券等传统投资方式，教育产业基金属于权益性投资，其着眼点不在于投资对象当前的盈亏，而在于教育相关产业的发展前景和资产增值。
　　3.教育捐赠
　　社会捐赠，是指捐赠人为了资助公益事业，自愿将其财产赠与受益人处分或公益性组织管理使用的行为。教育捐赠是面向教育事业的社会捐赠，为我国义务教育普及和高校发展做出了突出贡献。
　　三、引导社会资本支持教育事业发展的困境分析
　　1.政府权责边界不清晰
　　在引导社会资本支持教育事业发展的进程中，一般是由政府部门牵头负责，其作为一方市场主体应该与社会资本共同参与决策、承担风险、寻求双赢，以实现教育事业的快速发展。但在实践过程中，政府往往占主导地位，多重角色致使其与社会资本方权责划分不清晰，不同层级政府之间也存在职责模糊的问题，管理机制尚不畅通。这一问题在PPP项目中尤为明显：政府既是相关规则的制定者，又扮演了合作者的角色，同时还是整个项目建设过程的监管者。政府这种既做裁判员又做运动员的角色错位违背了合作主体权责对等的初衷，且政府部门一直处于主导和权威地位，对契约精神认识不足，严重阻碍了PPP模式在教育领域的发展。
　　2.社会资本参与度不足
　　总体上，教育行业投资项目数量较少，国企仍然是项目的主要推动者。截至2019年4月，教育PPP项目共有428个，仅占PPP项目总数的5%。从投资额看，教育PPP项目占PPP总投资额的比例不足2%。产生以上现象的原因，除了对PPP项目的审核愈发严格外，还在于社会资本对教育行业项目了解不足，多处于观望状态。尽管国务院和教育部大力推动社会资本进入教育领域，发布一系列支持政策，但社会资本的反应较为谨慎。迄今为止，已成交的PPP项目中，国企的成交项目数占比近60%，成交金额达四分之三。据此可知，国企仍然是项目的主要推动者，而且单位项目的规模更大。教育PPP项目也存在同样的问题。全国PPP项目市场动态数据显示，教育行业中标的民营资本寥寥无几，且中标项目几乎都是教学楼、宿舍、体育场地等的建设项目。社会资本对教育的投资仍停留在基础建设的浅表层面，未触及教育的核心领域。而与教育相关的产业基金、投资公司，受限于教育事业的公益性质和严格的定价机制，获利空间较小，整体参与度不高。
　　3.相关监管乏力且失衡
　　近年来，部分地方政府泛化滥用PPP模式，甚至借PPP变相融资，不规范筹资行为所带来的问题日益凸显，加剧了地方政府隐性债务风险。为了纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，2017年全国开展了PPP项目库的集中清理工作。被清理退库的教育PPP项目涉及金额达200亿以上，暴露了地方政府对教育PPP项目存在监管不足的问题，导致PPP模式被泛化滥用，其筹资主体行为不规范，影响了教育项目的质量和绩效。
　　教育捐赠是教育机构进行筹资的重要手段，如何使用教育捐赠的财物是捐赠者及社会公众颇为关注的问题。总体上，我国还未形成多元化、全方位的教育捐赠监督机制，现有的法律法规原则性高于可操作性，对监督主体、程序、内容及后续责任等都缺乏明确规定。从实践角度看，政府监管乏力失衡，捐赠人的监督权力没有得到很好行使，受贈人对捐赠财物的使用不够合理，社会公众参与监督的渠道不通畅，导致捐赠财物被挪用、毁坏、侵占、贪污等现象屡见不鲜。
　　四、对策建议
　　1.健全相关立法体系，保障社会资本方权益
　　完备的法律保障体系是项目良好运作的关键所在。在引导社会资本支持教育事业发展的过程中，政府权力的有效规制需要依靠健全的法律体系。目前，与PPP等相关的法律文件主要散见于部门规章、国务院规范性文件、部门规范性文件当中，建议出台国家层面的立法文件，形成统一的法律规范体系。在法规、政策的制定过程中，应当鼓励公众参与，提高法规制定的透明度，为政府权力的行使设定边界，防止权力滥用，切实保护好社会资本方的权益。
　　2.建立合理回报机制，开辟新的获利途径
　　为了鼓励社会资本积极参与教育事业建设，应当建立合理的回报机制。以PPP项目为例，其项目涉及主体众多，各方利益诉求不同，且PPP项目往往时间跨度较大，不可预见性也相对较大。因此，可以建立一个调整机制，在保证项目持续运营的同时，充分考虑社会资本方的实际情况，调整项目的经营细则，保障其获得合理回报。此外，社会资本方的回报可以另辟蹊径，在法律规定的框架内，合理利用资源，开辟新的获利途径。
　　3.完善监督管理体系，充分发挥政府监管职能
　　各级政府应当建立起透明有效的监管体系，约束包括政府在内的项目参与各方的行为，并接受相关部门和社会公众的监督。对于PPP项目，首先要用好全国PPP综合信息平台，为合作各方提供大数据服务;同时要做到程序公开透明，接受社会各界监督;最后，要健全监管机制，强化过程、质量、成本监督，明确问责机制。对于产业基金、教育捐赠等模式，可以学习国外的先进经验，建立相应的监管体系，创造良好的监管环境。
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