政府资产管理中存在的问题与对策
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作者:韩旭
摘要：政府资产是国家所有的财产，特点是总量庞大、种类繁多，实施限制总量、盘活存量的管理方式在政府资产管理中具有重要的意义。自2014年财政部成立资产管理司以来，行政事业单位的资产管理取得了明显的进步，但是在资产的日常管理过程中，仍然存在问题。把预算的约束、核算的精准、决算的总结作用引入到资产管理过程中，由财务部门牵头、实物部门管理，建立一个资产购置、使用、处置等环节的全方位的资产管理体系，有利于保障政府资产的高效使用，防止资产的闲置和流失。文章从分析政府资产管理的理论着手，针对资产管理中存在的管理意识不强、制度不健全、采购和使用环节脱钩、资产处置不当、信息化程度和管理队伍素质不高的问题，提出了优化资产管理理念、完善资产管理制度与程序、加强资产采购与处置环节管理、提高资产管理信息化水平、提升管理队伍综合素质等措施，分析资产管理中存在的问题，提出相应对策，并预示未来政府资产管理的发展方向。
关键词：政府资产;资产管理;政府采购
一、政府资产管理理论分析
政府资产是指国家所有的，能以货币计量的各种经济资源的总称，是行政事业单位的国有财产。政府资产通常是指行政事业单位占有使用的资产，广义范围上的政府资产还应包括国有企业占有使用的资产，以及公共基础设施、政府储备物资、自然资源等政府经管的资产。国有资产的管理包括产权登记、变动、纠纷调处等产权管理和资产配置、使用、处置等实物管理。
文章所阐述的资产泛指行政事业单位通常意义上的资产，并不包括国有企业占有的资产和政府经管的特殊资产。行政事业单位资产类别众多，包括固定资产、流动资产、无形资产、对外投资等，其中以固定资产的数量和种类最多，对其的管理构成了资产管理的重要部分。固定资产的分类标准很多，根据最新公布的国家标准，将固定资产分为以下六大类：土地、房屋及构筑物;通用设备;专用设备;文物和陈列品、图书档案、家具、用具、装具及动植物。
目前，我国行政事业单位资产的特点是总量庞大、种类繁多。在现有的资产管理体系中，常规的做法是限制资产总量。例如财政部的财资[2016]27号文中，明确规定了行政事业单位的办公设备、办公家具的配备规模和标准。该项举措在一定程度上限制了办公设备、家具等通用设备的新增规模，从而有效的控制其资产总量，节约财政资金。
从财政管理的角度看，预算属于增量资金，资产属于存量资金，用好增量、盘活存量是财政管理的重要职责。在限制资产总量和规模的前提下，盘活存量资产成为了政府资产管理的重要内容，其目的在于防止资产的闲置和浪费，其意义在于建立高效、全方位的政府资产管理体系。
国有资产的管理是一个综合的管理行为，它涉及到与预算管理、财务管理等活动的相结合。同时资产管理也是一个闭环管理过程，从资产的购置、日常维护到最终处置等，均由財务部门与实物管理部门共同参与，管理的每个环节相互影响、相互制约。只有将资产管理环节中的职能责任落实到财务部门和实物管理部门，由财务部门牵头，形成各司其职，相互制约的内部机构，建立一个贯穿资产购置到处置的全过程的责任制度，才能保障国有资产物尽其用，防止国有资产的流失。
二、政府资产管理中存在的主要问题
2014年以来，财政部资产管理司成立，进一步明确政府或部门的财务机构是资产的牵头管理部门。资产管理工作实行国家统一所有、分级管理、管办分离、单位占有使用、责任到人的管理体制。在现有的资产管理体制中，将财务部门作为资产管理的牵头部门，意义重大，它体现了资产管理与预算、核算、决算等财务管理的结合。在资产管理中，预算发挥了资产购置阶段的刚性约束作用，核算将精准管理方法引入到资产的使用、处置环节，决算则是对资产管理的统计与小结。资产管理作为一个复杂、综合的管理活动，在目前的管理过程中仍然存在着一些问题，具体表现为：
1. 资产管理意识不强
行政事业单位的资产通常使用财政资金采购，大多数资产在购置后无需计提折旧费。这直接导致使用人使用资产的方式比较粗狂，实物管理人员管理资产的意识淡薄、财务人员资产管理监督作用的弱化。
正是因为行政事业单位资产的公有属性，造成资产管理人员的管理意识松散、管理手段落后。有些单位甚至没有资产管理的纲领性办法或规定，没有明确的资产管理部门和清晰的管理职责划分。还有一些单位则空有一纸文件规定，在实际工作中却没有得到落实和执行。这些直接导致资产管理工作的主观乱象。究其原因，皆是因为行政事业单位对资产管理工作不够重视、资产管理意识不强所导致的。
2. 设备的采购和使用环节脱钩
作为政府资产的重要组成部分，设备的数量最多，既包括一般办公用的通用设备，还包含很多与部门职能相关的专用设备。一方面，通用设备的数量较少，除了基本的日常管理和定期的资产清查外，管理的重点集中在通过控制资产的新增从而控制资产的规模，达到节约财政资金、控制资产总量的目的。而另一方面，针对专用设备的管理，由于各个单位情况各异而显现出一些管理乱象。
例如在现有的专用设备管理过程中，一直存在着重购置，轻使用的现象。出现这种现象的原因：有的是行政事业单位实际不需要购置设备，为突击花钱，保持预算资金的稳定等因素，导致采购的设备冗余，根本没有使用;还有一些情况是实际需要购置设备，但是限于采购过程中的限制和失控，采购到的设备根本不能满足使用需求，因无法使用而造成设备的闲置。甚至有很多设备在购置后没有开封和验收，更谈不上物尽其用。
从根本上来讲，产生设备闲置的原因是设备采购环节与使用环节的脱钩，没有实际使用需求或者提出的需求受到各种因素的限制没有得到执行，使购置的设备不能达到预期使用效果，既造成资产的闲置，又浪费采购资金。
3. 资产管理制度不健全 在资产管理的过程中，财务部门是牵头部门，管理具体资产的职责落在各个实物管理部门。资产的管理活动包括资产的维护保养、配置调剂等日常管理活动和资产盘点、清查等非常规管理活动。由于管理部门不明确，职责划分不清晰，经常出现资产管理的不作为或者推诿扯皮的现象。行政事业单位很多资产年代久远、管理人员几经更换、资产信息不清、状态不清、甚至出现损毁、待报废等情况。在资产管理活动中，不重视资产清查，不按期盘点资产，导致不能摸清家底，不仅没有做到盘活存量资产，反而使现有资产的管理出现问题。上述资产管理中存在的问题，皆由资产疏于管理，管理人员和措施不到位造成。
4. 资产处置不当
资产从购置、使用到最终处置是一个连续的流转过程，资产在各个环节的管理也各有侧重点。作为资产管理的最后一个环节，资产处置环节不容忽视。资产的处置包括置换、出售、报废等，行政事业单位资产处置的大部分内容是指资产的报废。一方面，资产报废不及时，影响资产的换新和购置;另一方面，资产没有达到废弃状态而报廢，导致了国有资产的损失。
5. 资产管理的信息化程度不高
在资产的实物管理过程中，多数行政事业单位采取了简单传统的管理方式，信息化程度不高。很多单位建立了资产的电子表格式台账。电子台账支持资产数据的查询、分类、筛选等基础分析功能，为资产信息的维护和更新提供了便利。在资产的流转过程中，购置、调拨、处置等资产办理手续大部分是纸质档案，翻阅、查询不便捷，且易滋生资产审批过程中的舞弊行为。有些单位在资产管理中运用了电子表格等办公电子化方式，但是对于数据的深度分析和预测、资产管理的决策分析和漏洞管理等更深层次的信息化手段，没有得到普遍的运用。
6. 资产管理队伍素质不高
资产管理工作要求管理人员具有严守规定、认真负责、按章办事等职业素养。在实际工作中，新员工的学习能力强但经验欠缺，老员工的经验丰富但知识更新意识淡薄，造成资产管理人员的新老交替未实现有效衔接，管理队伍整体素质不高的局面，造成资产管理工作整体效果不佳。
三、完善政府资产管理的对策建议
1. 树立优化资产管理理念
资产是行政事业单位的财产，资产管理工作是一项及其重要的工作。在资产管理中，不重视资产的现象普遍存在，缺少管理的问题普遍突出。对此，资产的管理首先要在思想上予以重视，摒弃公有资产无关个人的理念，规范资产管理的相关制度，逐步树立优化资产的全新管理理念。其次，通过各项措施保障资产理念的传播，使得新理念成为资产管理的指导思想。例如：推广计提资产折旧，达到抵减成本的目的;将资产的管理效果纳入个人绩效管理，对资产管理人员进行有效持续的激励。
2. 加强设备购置环节的管理
行政事业单位首先要建立严格的请购制度，以实际需求为前提请购所需的专用设备，对于请购申请，采购部门应谨慎论证和审批，这形成了专用设备采购的第一道防线。作为资产的牵头管理部门，财务部门的预算申请和评审环节形成了设备采购的第二道防线。熟悉预算的人都清楚，行政事业单位的专用设备采购，一般是通过仪器设备购置专项这个预算项目申请和支出预算资金。对于金额较大的专用设备购置项目，在申请预算资金之前，需组织相关专家论证设备采购的合理性，重点关注设备购置的需求依据、实施方案和可行性，通过专家评审会的方式复核所需的资金限额。专家评审会通过的设备采购项目，给予纳入项目库，申报预算，待资金批复后予以执行采购。在加强采购专家评审的同时，还应严格按照政府采购的相关规定，本着公开、公平的原则，组织专用设备的采购，增强采购过程中的透明度。
3. 完善资产管理制度与程序
（1）明确资产的实物管理部门。如果条件允许，应按照资产类别设置归口部门，明确各部门职责，对各类资产进行归口管理。例如：办公设备的管理职责由办公室负责，专用仪器设备的管理由科技处负责等。对于规模较小，不具备归口管理的单位，也应设置实物资产管理部门，明确资产管理的职责，防止因疏于管理而造成资产的损毁和丢失。
（2）充分运用信息化手段。应建立资产更新、调拨等的动态信息，明确个别资产责任到人，为每一项资产建立固定资产卡片，完善详细信息，及时了解资产的使用情况、使用人，做好资产的调拨工作，防止因资产状态掌握不及时或因人员或其他因素的变更而导致信息更新不及时，影响存量资产的盘活效率。
（3）定期进行资产盘点和清查。通过及时掌握资产的损毁、盘亏等情况，调整资产账目。行政事业单位至少每年盘点清查一次单位所有的资产，做到家底清楚，账卡物相符。资产清查结束后，应当形成资产清查报告，对盘亏、盘盈资产按审批权限办理手续。
（4）建立追责制度。资产的管理活动是连续的，在资产管理活动的交接中应保持其统一性和连贯性。尤其是对于单项金额较大的资产保管不善、造成损毁丢失的，应追究相关资产保管人和资产管理部门相关人员的责任。
4. 优化资产处置环节管理
对于资产报废不及时的问题，应加强资产使用部门和管理部门的沟通和联动，通过资产盘点等方式及时发现损毁和待报废的资产，及时办理资产报废和账目注销手续，有报废残值收入的及时上缴国库。针对未达到废弃状态而报废资产的问题，可分情况采取以下措施：
（1）分类审批资产报废。对于重要的资产，如房屋、车辆等资产，无论金额大小，均需履行严格的审批手续，报送上级财务部门审批后方可报废。对于重大金额的资产，按照金额大小分等级履行不同的审批程序。
（2）设置资产最低使用年限。对于办公家具、电脑等通用设备，可以设置最低使用年限限定报废。达到最低使用年限的资产，视使用状态决定是否予以报废。未达到使用年限而需要报废的资产，应提供技术鉴定部门的鉴定报告或社会中介机构的鉴定报告等相关的证明材料。
（3）增加资产处置环节的鉴定工作。对于行政事业单位的一些专用设备，组建报废鉴定小组，通过对资产报废之前相关技术指标的鉴定、得出资产是否达到报废状态的结论。资产管理部门应会同财务部门、技术鉴定小组一同审核鉴定，逐一提出审核意见，并按审批权限报送审批。
5.提高资产管理信息化水平
在传统资产管理方式的基础上，建立有效的信息化管理系统，集成单位的资产信息，将资产调拨、领用、处置等程序按照规定的流程和权限模块化，嵌入资产管理的硬性指标，避免人为因素的影响，实施电子化控制。充分利用信息管理系统，及时掌握资产的相关信息，为资产的管理提供科学决策的依据。
在单位资产管理系统的基础上，整合一个更加宽泛的资产管理平台，将数据挖掘等信息化手段融入到资产管理平台，动态了解相关单位的资产管理情况，运用大数据等手段科学分析与预测资产管理的状态与前景，为更好的管理国有资产提供智库。
6. 提升资产管理队伍综合素质
在加强资产管理硬实力的同时，加快资产管理的人才队伍建设。按需更新资产管理制度，组织资产管理岗位人员的学习与培训工作。设置最低学分制度，修满最低学分后方可上岗工作。定期组织考核，每年至少开展一次岗位练兵或者岗位大比武活动，选拔优秀的资产管理骨干，给予相应的奖励。与此同时，采取相关措施保障资产管理人员定期轮换岗位，增强对岗位的学习与认知能力，加强资产管理人员的合作意识、全局意识，提升资产管理工作的软实力。
总之，资产管理是一个涉及多部门的综合管理过程，它由财务部门牵头、各个实物管理部门落实管理职责。在明确职责的前提下，如何加强各个部门的联动与沟通，使得资产管理工作既相互制约又通力合作是今后资产管理活动研究的方向。
参考文献：
[1]陆庆平.服务国家治理全面加强政府资产管理[J].中国财政，2015（23）.
[2]张国清.我国政府资产管理难题分析及其应对策略[J].会计之友，2017（05）.
[3]李华.国外政府资产管理模式及启示[J].当代经济，2016（11）.
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