军队推行资金集中收付制度的探讨
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作者:费汪利 刘玉恩 孙大松
摘要：军队推行资金集中收付制度，是新时代军队财务管理工作的发展趋势。借鉴我军资金收付和国家国库集中收付制度改革的成功经验，并结合深化国防和军队改革实际，建立军队资金集中收付制度，有利于进一步加强财务监督，提高资金使用效益，更好地发挥财务监督作用。
关键词：军队资金;集中收付
国库集中收付制度是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户管理体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或者用款单位的一项国库管理制度。国家行政事业单位通过国库集中收付逐步实现了财政资金收支整个流程的监控和规范管理。军队作为保证国家机器正常运转的武装力量，也是财政资金保障的预算单位，在经费管理上同样面临着加强监管的要求和压力。了解外军以及国家国库集中收付制度的做法，借鉴并汲取其中有益的改革经验，对于军队推行资金集中收付制度改革具有重要的现实意义。
一、外军及我国国库集中收付制度的经验
（一）外军资金收付的基本做法
一些发达国家，尽管国情、军情不同，但都推行了集中收付制度。美国国防财务局是资金收付的主要管理机构，由国防部总计长直接领导，下设5个财会中心和26个财务办事处，根据批准的预算直接为三军部队办理资金支付业务。国防部在获得财政部根据国会和总统批准的国防预算拨款后，仅是将经费指标分配给陆、海、空、海军陆战队等各军队和国防部各业务局，并不将相应的资金款项拨付给上述单位，资金支付由国防财务局及其下属的5个财务中心统一负责。俄军国防部专设一名副部长垂直领导全军财务工作，在全国设立48个驻地区财务中心（局），按区域管辖军事单位的资金保障，并对开支使用进行监督。英军设立了全军统一的资金结算机构，并将军队部分资金结算业务，外包给地方财务公司代理。其他一些国家，如墨西哥、波兰、丹麦等国军队也都普遍实行了资金集中收付。
这些国家这种区域化、扁平化的供应保障模式，主要有两个显著特点：一是相对独立，二是垂直管理。美军在军一级设有财务保障中心，在师一级设有财务办公室，在助理参谋长领导下开展工作，主要负责野战财务、通货管理、行政计划、资产管理等职责。国防部垂直领导的财务系统与部队队属财务部门是并行存在的。日军基层主官对预算安排的经费不需审批，所有预算内项目的审定、批准、核算工作均由财务部门负责。对因事业任务新增的支付，按预算程序提出申请经费批准后执行。德军财务部门按各部队的预算计划实施资金支付，并负责向部队定期通报预算执行情况。
（二）我国国库集中收付制度的主要做法
1. 建立单一账户体系。这是国库集中收付制度改革的核心内容，就是将所有的政策性资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。根据需要在国库单一体系中设置国库存款账户、财政部门的零余额账户、预算单位的零余额账户、预算外资金专户、特设账户等。
2. 规范收入收缴程序。财政性收入统一实行直接缴库和集中汇缴两种缴纳方式。直接缴库是由缴纳义务人将应缴收入直接缴入国库存款账户或预算外资金专户。集中汇缴主要是对小额零散税费收入和由单位代扣代缴的税收，以及行业性管理较强的收入等实行汇缴的应缴收入，由征收机关在规定的时限汇总缴入国库存款账户。
3. 规范支出拨付程序。按照不同的支出类型，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式，以财政直接支付为主要方式。财政直接支付由财政国库支付执行机构审核预算单位支付申请后办理资金支付，财政授权支付由预算单位在财政部门审批的资金用款计划内自行办理支付。
这种以国库单一账户体系为基础，通过国库资金的直达拨付，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的管理混乱状况，实现了对预算资金的全程监控。所有预算单位的资金全部集中在国库，防止了大量财政资金库外无效运作，充分将国库、会计中心以及银行之间的资金划拨、结算和对账等问题进行有效融合，增强了政府财政宏观调控能力，提高了财政资金使用效益。
（三）对军队推行资金集中收付制度的基本启示
1. 强化了预算执行。资金收付机构与经费开支使用单位相互分离，从而在预算执行的首要环节把住闸门和关卡，让财务人员能够从外部独立地履行监督职能，更有效地监督预算执行，确保预算执行的真实性、有效性和权威性。通过加强预算执行和资金收付环节的审查监督，形成倒逼机制，促进预算编制质量提高。
2. 改变了保障模式。在资金管理上，由各自为政转变为集中统管。一切资金收付活动都集中起来，建立一个部门管财、一个袋子装钱、一套预算花钱的资金集约化管理模式，有效防止资金挪用和违规存储的问题。在预算管控上，从事后约束转变为事前监督。通过预算和用款计划的审核，强化预算执行约束，将下级监督、同级监督变为上级监督，花钱办事的习惯由过去“花着算”转变到现在“算着花”，解决了花钱不按预算、开支随意等难题。
3. 更新了支付手段。国库集中收付将支付申请上报审核、开具支付凭证、资金支付与清算等分散在财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的所有控制环节纳入统一的管理体系，实现了国库集中支付业务全链条封闭运行，极大地提高了资金支付及清算的可靠性、安全性。
二、军队推行资金集中收付制度面临的问题
军队从2008年开始，在一些大单位推行了重大军事行动、大项工程建设资金统付，人武部经费也全部由军分区集中统管，2014年，在部分单位进行资金集中收付制度改革试点。这些改革对强化部队预算执行、严格财经监管发挥了积极作用，但也存在一些问题。
一是思想观念更新还不及时。资金集中收付，是军队财务管理改革的发展趋势，尽管这一制度不改变经费的所有权和使用权，但涉及财务工作流程和管理方式的调整，在一定程度上会影响一些单位的权力和利益，特别是花钱办事不像过去方便了，难免产出畏难抵触情绪，出现“怕麻烦、不愿改、不会管”的思想。支付中心则担心管严了可能伤害预算单位理财办事的积极性，影响预算单位建设发展，管松了又怕经费管理出现问题，达不到改革效果等各种顾虑，也会产生“为难”思想。这些模糊認识都会影响改革的深入推进。 二是服务保障效率还不够高。一方面软件系统还不完善。由于资金即时归集，预算单位账户银行对账单不显示资金余额，不便于单位实时了解掌握资金结存数，预算单位账目只能根据银行流水账目逐一核对，加之一些重汇、退汇业务，需耗费大量时间和精力。收付管理系统与网银系统衔接不够，支付中心发出的指令，无法通过网银系统提交预算单位开户银行。另一方面网络传输还不稳定。由于当前军队数据网络传输受保密原因，网络技术和资源共享作用发挥不明显，数据传输难成为制约推行资金集中收付工作的瓶颈问题。网络不通现象时有发生，网络申请支付难以实时实现，遇到紧急情况，还需要靠车载人递的传统方式传递相关凭据，大大降低了工作效率。
三是财务人员力量还不够足。目前的改革模式，虽然解决了部分单位的资金集中收付问题，但如果全面推广，存在很大困难。以省军区为例，如果全部实行集中收付，省军区本级、军分区、人武部，以及各级的直附属单位和代供单位的资金账户，就必须全部纳入支付中心统管，而这些单位的资金拨付又是由各级财务部门申请、支付中心支付，这样会导致支付中心管理的账户会很多，而且资金在所管账户内相互大量流转，业务繁琐、工作量很大，需要增配不少财务人员才能完成。但由于基层部队财务人员的现金支付、结算报销、会计核算业务继续存在，这些单位的财务人员无法在现有基础上进行压减，所以整个财务人员的编制就必须增加，无法内部调整解决，这与目前军队体制编制调整改革是相矛盾的。
三、军队推行资金集中收付制度的对策
资金集中收付制度代表了军费供应管理组织形态的趋势规律，是对传统财务管理模式的突破，涉及保障方式和运行机制的调整，需要思想认识、体制编制和技术平台作支撑。
一是增强收付制度改革认识。首先，财务部门自身要加大改革推进力度，要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、资金使用权、财务管理和会计核算权的基础上，尽量方便预算单位用款，要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面，抓紧修改和完善，出台配套措施，为预算单位提供优质服务。同时要重视政策宣传和舆论导向，多与部门、单位进行交流和沟通，求同存异，赢得各部门的理解和支持。其次，各单位要充分认识改革的意义，提高改革的自觉性，大力支持和推动改革，配强人员，促进集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。再次，加大人员培训力度，会计核算、支付方式随着资金集中收付制度改革发生很大的变化，这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财务人员与之配套，必须加大对财务人员的培训力度，规范核算操作，使广大财务人员对资金集中收付政策熟悉，了解有关的操作程序，能够正确的进行业务处理。
二是建立相对独立保障机构。要实现军队预算与资金收付的分离，必须组建相对独立的经费保障机构，专门履行经费保障职责，组织经费供应，实施财务管理。结合军队领导管理体制和联勤保障体制改革调整，以全军现有的财务结算中心力量为基础，调整组建区域支付中心，在驻军比较集中的城市分别成立分中心，面向三军部队开展资金供应和支付结算服务。在部队预算分配权、经费使用权和财务管理主体地位不变的前提下，采用集团管理账户方式，将部队的集中采购、基本建設等“大钱”纳入支付中心集中统一支付，零星开支“小钱”使用公务卡强制结算，进一步扎紧“钱袋子”，既提高供应保障的效率效益，增强资金应急调度能力;又打破预算单位自我监督的体制性局限，强化预算执行和支出监管，形成具有我军特色的现代资金供应保障和管理监督体系。各级部队只负责预算编报和经费开支，所有资金收付、结算报销和会计核算统一由区域支付中心负责，报销凭证一律由支付中心管理。这样一来可减少基层财务人员调整充实到支付中心;二是可减少资金在部队之间的无效流转;三是真正强化支付中心审核把关职能。
三是完善信息网络平台建设。为了保证这项制度改革的有效性，需要强大的技术平台作支撑。一要尽快推进财务网络系统建设，联通全军财务系统网络，团以上单位网络互联互通，做到财务收支网上申报、审批，实现信息共享，数据网络汇总，资金运行网上监管，减少资金申报审批等环节在途时间。二要完善网银系统，协调银行完善系统功能，银行余额即时显现，提现指令操作顺利实施。三要完善收付管理系统建设，真正实现结算报销远程审核、资金支付在线办理、会计凭证自动生成、预算执行可视可控、信息数据集中管理。四要创新支付手段，支付中心与开户银行专线连接，通过军队版网银系统，建立起安全、快捷、高效地资金支付平台。针对保密要求，支付数据生成利用二维码单向传输设备，实现跨网跨系统之间的数据实时传输，有利于节约成本。
参考文献：
[1]王燕.对实行国库集中收付制度改革的思考[J].中国农业会计，2012（01）.
[2]李福娜.我国国库集中支付制度改革的完善建议[J].商情，2015（05）.
[3]周正，吕慧芳.在创新中不断深化军队资金集中支付改革[J].军事经济学院学报，2009（02）.
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