潍坊市农村宅基地现状及对策
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[提要] 根据潍坊市不同区域农村随机抽样调查结果，分析潍坊市农村宅基地利用现状及存在的问题，结果表明：潍坊市农村宅基地主要存在三个方面的问题：一是宅基地使用普遍存在着用地超标、集约利用程度不高的问题;二是宅基地房屋利用效率不高，宅基地财产性功能未能充分发挥的问题;三是宅基地保护意识强，农民退出宅基地意愿不高的问题。为此，可从稳慎推进宅基地“三权分置”，编制分区域村庄利用总体规划和统一设计乡村样板宅基房，提高宅基地利用效率。
关键词：宅基地;问题;三权分置;潍坊
本文系2019年潍坊市社会科学规划重点课题：“乡村振兴战略背景下潍坊市农村宅基地‘三权分置’实现路径研究”（潍社科学术委发[2019]4号）阶段性研究成果
中图分类号：F301.24 文献标识码：A
收录日期：2019年8月9日
2019年中央一号文件强调深化农村土地制度改革，稳慎推进农村宅基地制度改革，这是连续16年在中央一号文件中提及“三农”问题，反映出中共中央对“农业、农村、农民”问题的重视程度。农村宅基地作为农村土地的重要组成部分，也成为“三农”工作中受到高度关注的问题。潍坊市作为农业大市，如何在有限的土地资源上盘活存量土地，提高土地集约利用程度，实现宅基地的资产价值，对于增加农民收入，实现乡村振兴具有重要的现实意义。
一、调查样本情况
为充分了解潍坊市不同地市宅基地的利用现状，笔者对潍坊市峡山区、临朐县新寨镇、高密市柴沟镇、昌邑市柳疃镇、昌邑市北孟镇、寿光市寒桥镇、寿光市红河镇、青州市谭坊镇等16个乡镇252名农民进行了问卷调查，并随机进行了访谈。根据问卷调查统计，样本农户主要为男性，占样本总量的71.43%;年龄主要集中在50岁以上，占样本总量的68.75%。
调查的样本农户文化程度以初中及以下居多。其中，初中文化程度比例最高，接近70%，其次是高中（含中专）和小学文化程度，该统计结果与目前农村劳动力的实际教育情况也是吻合的。
二、潍坊市农村宅基地利用现状
（一）基本情况。2018年7月，山东省启动农村宅基地“三权分置”试点，其中潍坊市临朐县成为本次试点的县市区之一。据统计，宅基地作为农村居民点用地的主体，一般占其土地面积的70%以上。
《2018年潍坊市统计年鉴》显示，截至2017年底，潍坊市农村常住人口479.85万，与2001年的641.28万相比较，减少了161.43万。全市3，037个自然村，呈现“空心化”的占15～20%，农村居民人均住房建筑面积41.6平方米/人，全市户均宅基地面积约为200平方米。
从统计数据来看，潍坊市户均宅基地面积基本符合《山东省农村宅基地管理辦法》所划定的用地规模，但根据项目组初步调研，在实际中，存在区域宅基地用地面积不均衡，普遍存在多占、多用，审批手续不齐全等现象。
（二）调查情况
1、宅基地利用情况。从调查地域宅基地利用情况来看，大部分家庭只有1宗宅基地，平均每户宅基地数量为1.67宗。但是在部分乡镇，也存在多批多建的现象。村集体成员可以通过缴纳宅基地使用费，取得宅基地使用权。调查数据显示，样本农户“一户一宅”比较普遍，占64.68%;少数农户家庭存在一户两宅（28.97%），一户三宅（5.95%），甚至一户四宅（0.4%）的情况（按照一户4间标准规划房屋所占用地面积为1宗标准宅基地）。从调查数据来看，每户宅基地面积从160m2至720m2不等，调查区域的户均宅基地面积达357平方米，远高于《山东省农村宅基地管理办法》中关于宅基地面积的最高标准。
从调查中也发现，家中劳动力年龄在60周岁以上的家庭，其土地主要存在流出行为，而家庭务农劳动力年龄在40岁左右的，其土地流入更多，而且以种植经济作物为主;同时也发现流入土地面积较多的家庭，其宅基地的数量相对也较多。从调查访谈情况来看，一户多宅现象主要有两个原因产生：一是历史遗留，接受赠与;二是通过购买村集体宅基地使用权获得。
2、宅基地权属情况。关于宅基地权属问题，样本问卷统计显示，55.13%的样本农户认为宅基地为个人所有，认为宅基地属于农村集体经济组织所有和国家所有的分别占21.79%和20.51%，还有部分农户表示不清楚宅基地所有权的权属问题。
在被问及宅基地是否有宅基地使用权证时，71.43%的选择已经办理了宅基地使用权证书，还有18.65%的是部分宅基地具有产权证书;但是也有少数表示对于宅基地使用权证书还不太清楚。根据调查组随机访谈来看，由于各乡镇宅基地确权进度不一致，个别村庄的宅基地使用权证书仍在办理当中。
3、宅基地退出意愿调查情况。统计分析显示，只有18.65%的农户在满足一定条件下愿意退出宅基地，而78.57%的样本农户不愿意退出宅基地，还有2.78%持观望态度。从调查问卷来看，造成农户不愿意退出宅基地的最主要的原因有：（1）不想离开现在居住的地方;（2）认为宅基地是祖产;（3）在城市买不起房并且生活成本太高;（4）无偿使用不用白不用;（5）退出补偿太低，不愿意退出。
三、存在的主要问题
（一）宅基地使用普遍存在着用地超标，集约利用程度不高的问题。经过初步调研，发现潍坊市农村宅基地超占和房屋建设超标的情况较为普遍。一户多宅、建新不拆旧等现象突出，宅基地面积并未因家庭人口减少或农村人口城镇化而重新审批。部分“空心村”宅基地闲置和废弃现象表明，土地利用集约化程度不高。部分已完成规划的村庄因土地用途的严格限制，也未能实现宅基地的综合整治与利用，因此在短期内无法满足推进乡村振兴战略的需求。
（二）宅基地房屋利用效率不高，宅基地财产性功能未能充分发挥。一是农民宅基地房屋建设缺乏特色，面貌破旧，部分房屋房龄已达40年;二是部分地区农村宅基地房屋闲置比较严重，使用效率不高。部分村庄存在“留房不留人”的现象，部分农户已全家搬至乡镇或县城居住，但是宅基房依然保留，修缮情况不佳;三是由于农村位置较偏，大部分宅基房对外无出租，且由于历史原因，未能实现使用权的流转及抵押等功能，导致宅基地财产性功能无法显现。 （三）宅基地保护意识强，农民退出宅基地意愿不高。一直以来，农民将土地视为命根子，口粮地及宅基地作为农民最基本的保障，农民轻易不愿退出。即使已在城镇购房的农民，也希望继续保留宅基地使用权，不希望出售，也不想在取得适当补偿情况下退还村集体。初步调查显示，农民对当前退出的宅基地“三权分置”政策不了解，还存有疑惑，对涉及自身权益的相关问题也持观望态度。
四、对策建议
（一）稳慎推进宅基地“三权分置”，保障农民宅基地权益
1、保障农户宅基地资格权，探索建立农村宅基地差别化有偿使用机制。严格规范农村宅基地资格权的认定工作，探索实施以“户”为单位落实村集体成员的资格权，逐步实施农村宅基地有偿使用制度，明确有偿使用标准;对于有退出意愿的农户，可以通过发放“地票期权”方式保留资格权。
2、赋予农户宅基地收益权，探索多种形式的宅基地退出使用机制。对于“一户多宅”或有闲置农村住宅的用户，鼓励其有偿退出宅基地，并将宅基地以入股方式由集体经济组织进行统一整治，通过宅基地复垦整理，进行规模化集中生产经营，退出宅基地的农户可按照入股面积定期领取宅基地红利。
3、明晰宅基地使用权年限及流转范围，严格规范宅基地使用。建议宅基地使用权限定在5年以上、20年以下，因为太短无法保障使用权收益，太长不利于农户资格权保护。宅基地的流转与使用，应严格实行土地用途管制，严禁违规、违法行为产生。
（二）編制分区域村庄利用总体规划，实现村庄优势特色发展
1、“多规合一”，促进城乡融合发展。结合不同地域产业发展优势，编制融“生产、生活、生态”于一体的村庄利用总体规划，在一定区域范围内，通过采取“等量置换、等价交换”的方法，实现农民居住的集聚化，促进土地利用、村庄（社区）建设、产业发展和生态保护形成有机统一整体。
2、结合村域特色进行系统分类，引导村庄特色化发展。根据各乡镇特点，发挥资源禀赋优势，打造诸如昌邑市饮马镇山阳村、青州市井塘古村、临朐县九山镇牛寨村等特色旅游乡村;打造安丘市辉渠镇等特色农产品（辉渠小米等）种植村;打造寿光市三元朱村等特色产业发展村，将“寿光模式”在适宜区域进行推广。
（三）统一设计乡村样板宅基房，规划建设新农村。在发挥各村资源优势的基础上，尊重农民意愿，进行村庄统一规划建设。通过集中建设中心村（或农村社区），完善基础设施配套建设，实现农民居住的规模化、标准化和集中化，提升农民居住条件。在集中连片的区域，充分考虑农民诉求，聘请专业设计师开展农村宅基房设计。宅基房的设计要充分体现区域农村风貌和乡村韵味，可设计多种类型、不同价值层次的农村宅基地房屋供农民自行选择。比如可借鉴中式住宅风格特点，对村庄进行统一规划，在保留原村风土人情基础上，复垦整理闲置宅基地。
主要参考文献：
[1]方志权，张晨.上海农村宅基地现状问题与对策措施[J].科学发展，2019（2）.
[2]李莎莎.村域农村居民点用地变化及其驱动力研究[D].山东农业大学，2014.
[3]中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅.《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》（鲁办发[2018]27号）[Z].2018.6.
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