我国城市水环境治理的PPP模式融资研究

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　　摘要：目前我国对优质的城市水环境的需求越来越高，但由于水环境治理时间长、投资金额大、收益慢等特点导致政府财政压力过大，因而PPP模式得以推广。但我国PPP项目融资的发展还不完善，针对我国PPP项目融资问题进行分析，并提出建议健全完善PPP模式法律法规;完善政府职能提高支持PPP模式力度;金融机构积极参与支持PPP模式，以推动我国PPP项目的健康发展及促进我国城市水环境的治理。
　　关键词：城市水环境;治理;PPP模式;融资
　　中图分类号：F830.59    文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2019）11-0120-03
　　 随着我国经济的快速发展和城市化进程的推进，城市水环境面临巨大的压力，而人们对环境有了更高的期望，因此对水环境治理有了更高的要求。PPP模式给城市水环境治理带来了新的方向，对转变政府职能、调动市场主体参与水环境治理有着重大意义。但是，在实践过程中发现PPP项目融资存在一定的不足：相关法律法规不健全、难以吸引社会资本、融资渠道单一等，这些问题严重制约了我国PPP发展的进程。因此，如何解决PPP项目融资问题是推进PPP项目健康发展的前提。
　　 一、我国城市水环境治理现状
　　 水环境是由水及周边元素所组成的环境空间，分为地下水环境、湿地环境、雨水环境及江河湖海沟渠等水体环境，在城市的发展过程中，水环境占据了重要的地位。然而城市的快速发展让我们的水环境问题越来越严重，随着城市化、工业化进程的加快，城市主城区面积不断扩大，人口数量不断增加，城市水环境面临着巨大的生态环境压力。随着水环境破坏给社会经济发展带来的阻碍，国家越来越重视水环境的综合治理。
　　 对城市水环境的治理目标是使城市水环境能够适应社会的健康可持续发展，提高人民群众的生活满意度。近年来，我国建设了很多污水厂。在2000年，全国污水厂数量只有482个;到2018年3月，全国已经建成运营的污水厂超过4 800个，总处理能力达到1.8亿吨/日。[1]城市水环境的治理除了污水处理厂的建设，还包括雨污分流管网建设、对主要河网布局、防洪规划、水资源划分、城市河道景观建设等方面，这些治理工作都在稳步推进，但是由于水环境治理项目建设时间长，资金需求量巨大，城市水环境与人民的期望依然有一定差距，仍然需要加快治理。
　　 作为一项基本公共服务，政府应向公众提供良好的人居水生态环境，但当前城市水环境治理现状并不尽如人意，传统的水环境治理主要依靠政府力量，由于没有调动社会资本参与，导致政府财政负担过大，资金不足，单一治理乏力等问题。为了解决城市水环境治理难题，必须转变治理理念，积极探索先进的治理模式。
　　 二、PPP模式在城市水环境治理中的适用性
　　 PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，2017年，国务院法制办对PPP给出的解释是：“PPP是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。”当前我国政府正在公共服务建设领域大力推广运用这一模式，该模式提供了一种水环境治理项目投融资及运营管理的有效方式，具有以下优势。
　　 （一）有效减轻财政支出压力
　　 城市水环境治理项目一般规模较大，资金需求非常高，PPP模式将社会资本引入到公共设施建设中，政府不再包揽公共产品的供给，而是与社会资本进行合作，以少量的财政资金发挥乘数效应，撬动更多的社会资本，减轻财政压力。PPP模式可以通过招投标等方式确定融资能力强，管理运营水平高的社会组织参与到水环境治理过程中来，这些社会组织有很强的融资能力，能通过各种渠道将大量的社会资本筹措并投入到水环境治理项目中，这在一定程度上可以拓宽融资渠道，同时也便于盘活社会资本，形成多元化的融资路径，也是对地方财政投资乏力的重要补充。[2]这种新的融资方式弥补了传统公共项目建设融资仅由政府承担的缺陷。
　　 （二）社会组织的加入形成专业化治理团队
　　 PPP模式利用公开透明的竞争性机制选择投资人和项目建设者，有利于形成一个专业化的治理团队。这个治理团队将充分利用自身优势，担负起在水环境治理过程中的规划设计、投融资建设、运营维护等一整套的责任。这个专业化治理团队能引入自己的管理方法和技术，有效实现对项目建设与运行的控制，缩短项目建设周期，降低项目运营成本，保障各方利益。政府则从大量的微观事务中脱离出来，专注于做好战略发展制定、社会监管、绩效考核等宏观层面的把控，并依据事先签订的协议向其购买水生态环境服务或是给予一定的补贴。最大程度地转变政府职能，实现简政放权。
　　 （三）政府支持能提高PPP项目的成功率
　　 PPP是一种新型的融资模式，它是以具体项目为主体，根据项目预期收益、资产和政府支持的力度来安排融资。项目的经营收益和由政府扶持转化的效益是偿还贷款的重要资金来源，政府承诺的稳定性也是贷款的安全保障。因此，政府的支持力度越高，社会公众、企业的信任度就越高，项目的成功率也会更高。
　　 社会资本投资目的是在保证本金安全收回的情况下获得一定的投资回报，PPP模式中，政府可以给予社会资本相应的政策扶持作为补偿，从而提高社会资本投资水环境治理项目的积极性。相应政策扶持包括税收优惠、增信服务、给予社会资本投资者优先开发权等。PPP模式下政府通过市场测试的方式，能够降低项目建设运营成本，产生一定的经济效益。因此政府和社會资本合作，能够提高项目的成功率。
　　 三、PPP模式的融资问题
　　 （一）合同和法律风险
　　 我国PPP融资运用的时间比较短，发展还不成熟，缺乏相关的法律法规来约束，一般依据《合同法》和《特许经营法》来限定。现有的地方性法规和部门规章，其法律效力的层次较低，不同部门对同一事项的规定还可能不一致，可能导致法律风险。此外随着社会经济的发展法律经常会发生调整，例如收入、税收及环境方面法律法规的变更，都可能导致项目实施困难、成本增多、收益减少等风险。 　　 伙伴关系是PPP的首要特征，所有参与方都是平等的参与主体，项目实施过程中必须通过协商达成共识，要有健全的法治环境来保障其建立的契约能顺利实现，双方的权利与义务通过法律得以确认和保护。但是在合约执行过程中，存在合同约定的责任和义务没有被完全履行，或者延误了执行时间造成的损失带来风险。在项目合作过程中，无法预计到新情况的产生，容易导致合作方之间的冲突，合同文件设计无弹性、含糊不清都会導致项目建设遭到损失的风险。[3]
　　 （二）难以吸引社会资本
　　 PPP项目在城市水环境治理工程中，首先，项目投入资金高，而且资金需求贯穿PPP项目的全过程，很少有企业可以提供这么长时间的资金支持。其次，由于工程项目投资回收期较长，短期内不能获得确切的收益，社会资本可能会因为风险过大而放弃投资。最后，投资回报率较低，多数PPP项目的投资回报率在8%左右，有的甚至低于6%，这样的投资回报率对于社会资本来说是偏低的，再加上建设时间长，考虑到通货膨胀，其真实收益率可能更低。[4]企业是追求利益最大化的，只愿意承担较小的风险来获得较高的收益。由于PPP项目往往达不到企业的盈利性要求，因而难以吸引社会资本。
　　 PPP模式运营过程中出现的诸如利益分配、风险承担等问题无法可依且互相推卸责任，由于政府占主导地位的权利过大，企业投资者利益得不到有效保障，社会资本参与PPP项目仍心存疑虑，影响了对社会资本的吸引力。
　　 （三）融资渠道单一
　　 PPP项目融资在理论上有股权融资和债权融资方式，但在现实中却以债权融资为主，股权融资占比较少。由于PPP项目投资金额大、投资回收期长，在建设和运营过程中存在诸多风险，政策变更、市场变动等都会增加投资者的顾虑。如通过股权投资，一旦项目失败可能会血本无归。因此，大多数投资者会选择相对较为安全的债权投资，而债权融资资金来源银行贷款占了绝对主力。虽然国家大力支持基金、信托、保险这类资金参与PPP项目，但在制度和操作上相比银行贷款都不成熟，这都导致了PPP项目融资渠道比较单一。
　　 四、PPP模式融资的对策建议
　　 （一）健全完善PPP模式法律法规
　　 在国家层面上尽快制订PPP专门法律法规，并将水治理纳入其中。近年来，我国财政部、住房城乡建设部发布文件，明确PPP项目实施基础的有关规定及细则，但是具体针对城市水环境的相关法律法规还不完善，因此国家需要出台推进PPP模式具体分类的法律法规，通过法律层面的引导，使各地政府能够运用PPP模式，有效提高城市水环境治理水平。立法要着重构建统一的市场准入、市场竞争和市场监管规则，明确政府审批权限和流程、政府部门和社会资本的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、政府监管与公众参与制度等。还要明确规定政府为防范重大水安全风险而采取非常态干预的条件、手段和程序等。各地方政府、各部门要结合自身的情况，制定地方性法规和部门规章，在重大原则上不能和中央相违背。一套完善的法律法规能够在一定程度上保障各参与主体的利益，确保PPP项目融资的公正公平。
　　 （二）完善政府职能提高支持PPP模式力度
　　 政府应把好项目入库关，加强政府信用建设，在项目管理过程中能够发挥带头作用，与社会资本方进行有效沟通，从而吸引更多的社会资本加入进来，为项目的实施吸引更多资金。地方政府为社会资本方融资提供一定的增信，往往能使PPP项目更容易获得金融机构的青睐，降低融资成本。但是，地方政府为社会资本方提供增信条件时，不能改变政府和社会资本合作模式的本质，更不能变为地方政府的变相举债，不然会加剧地方政府隐性债务风险，与PPP模式的初衷背道而驰。完善PPP税收、会计、资产管理等配套政策，引导、鼓励社保基金、保险资金等长期资本参与PPP项目，完善股权退出机制，为资本退出提供政策支持，优化发展环境。
　　 在水环境治理项目建设与运营过程中，各级财政部门可以通过PPP具体项目信息的管理和发布平台，在这个平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能。也可以结合城市经济发展规划、水环境治理产业基础、当地水环境资源及科技优势等实际情况，积极调研并完善PPP融资方式，形成政策合力，共同支持城市水环境产业，推动相关产业发展
　　 （三）金融机构积极参与支持PPP模式
　　 金融机构应针对PPP项目的特点，创新金融服务，便于城市水环境治理PPP项目融资。制订符合PPP项目的融资策略和审批程序，推出针对PPP项目的信贷产品。可以采用银行贷款融资、债券融资、融资租赁、信托融资、保险融资、基金融资以及资产证券化等，单独或组合的形式引入资金，不仅可以使项目融资方式多样化，还可以加快资金融通的速度，降低项目的资本成本。还可利用互联网技术，实现信息共享，进行多方洽谈，加快融资进程。
　　 由于PPP项目的特殊性，项目融资的保证方式存在一些限制，除传统的抵押担保外，金融机构要积极为项目提供企业信用、现金流、收费权、资产证券化等多种融资保证方案。金融机构可以专门成立PPP项目部门，积极培养能够有效判断PPP项目投资风险及收益的财务测算、风险控制、信用评级队伍，逐步提高PPP项目投资的专业化水平。
　　 五、结语
　　 PPP模式近年来越来越受到我国政府的关注，在城市水环境综合治理中，该模式的应用能在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足，充分发挥项目参与者各自的优势，使项目的成功率大幅度提高。但是，PPP项目融资由于存在不同于传统融资的特性，会存在一些融资困境，但只要政府部门加强支持力度、社会资本积极主动参与、金融机构大力扶持帮助，PPP项目落地率会更高、实施规模会更大、PPP模式会充分发挥积极作用，为社会提供更优质的城市水环境，满足广大人民群众对美好生活的向往，推动经济高质量发展。
　　
　　参考文献：
　　[1] 王家卓.城市水环境治理PPP模式需重视绩效、边界、规范化[J].城乡建设，2018（14）：15-16.
　　[2] 邱安民.PPP模式引入城市水污染治理的可行性分析—以南昌市为例[J].生态环境保护，2016（11）：193-194.
　　[3] 王雪鑫.我国PPP项目融资风险分析[J].财务金融，2019（6）：18-19.
　　[4] 朱俊杰.我国PPP项目融资问题及对策研究[J].中国中小企业，2019（6）：107-108.
　　[5] 孟庆军，陈 晶，房爱军.完善城市水环境综合治理PPP模式的研究[J].水利经济，2017（9）：28-31.
　　[责任编辑：胡 冰]
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