试论生态环境损害赔偿与生态补偿
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作者:张丽君
摘 要：生态环境损害赔偿主要针对的是生态系统服务的减少或丧失，是对公益性损害的赔偿，而生态补偿的补偿范围也包括生态系统服务，二者所涉及的范围存在一定的重合，但是生态环境损害赔偿和生态补偿存在区别。
关键词：生态系统服务;生态环境损害赔偿;生态补偿
中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2019）12-0099-03
长期以来，生态环境及生态系统服务并没有纳入人们关注的范围，生态系统只是被视做人类免费的资源库和垃圾处理场。侵害生态系统天经地义，赔偿的提起没有任何依据。然而随着生态危机的加剧，生态环境自身的价值及生态系统对人的价值渐入公众视野，但是生态公益要想进入到私法当中得到救济，受到众多质疑。毕竟私法是以私益为重心，民事救济体系是为私人之人身与财产权益而设计，环境侵权制度救济的是因环境污染或生态破坏而造成的私人之人身或财产权益的损害，至于环境侵权同时导致的生态环境公益问题，主流观点认为“环境公益问题无法纳入民法范畴，不仅会因价值冲突破坏民法的整体性，而且也不可能使环境公益问题得到妥善解决。”[1]所以，传统的侵权设计无法为生态环境公益损害提供救济。生态环境公益损害的救济一般是通过国家行使公权力手段对侵害行为进行处罚来达到。然而，行政处罚对于生态环境公益的保护，虽然具有高效性，但也存在缺陷，以罚款为例，最高上限或按日计罚往往无法弥补生态环境侵害人所造成的实际损失，所以生态环境损害赔偿制度的建立成为当务之急。
1生态环境损害赔偿制度的独立
通过损害赔偿的形式为生态环境损害提供保护，学界认为主要包括以下途径：
一是赋予自然体法律主体地位，这是直接的保护方式。虽然这种观点顺应了生态伦理的要求，但是伦理并不代表法律。首先，自然体成为法律主体突破了以主客二分为基础构建的法律体系。自然体法律主体地位的获得突破了法律理念，在法律适用中出现了种种障碍，例如自然体如何行使自己的权利，承担自己的义务？如有代理人，谁来做才能得到自然体的信服？国家吗？其一，国家能否真正地知道自然体的需求？其二，国家能否代表自然体参与到大量的平等民事活动中去？很明显，现有理论无法回答上述问题。至于其他组织，连中立性都很难得到保证，何况是代表自然体。其次，在现实生活中，人与自然体的平等以及自然体与自然体之间的平等如何处理？以自然体中的动物为例，因民事主体是平权主体，那么我们是否可以继续将动物视作食物？动物相互之间是否可以作为食物？对人类有益的动物和对人类有害的动物是否应区别对待？若按民法规则来处理，人与动物之间的平等以及动物之间的平等将会将自然送上覆灭的结局，因为自然的存在是遵循生态规律来运行，食物链和能量循环是维系整个生态平衡的基础，优胜劣汰、弱肉强食不仅不可避免，还是自然之意。法学所体现的正义、平等、公平等理念无法适用于自然法则，过多地将自然法则用法学来加以改造，最终将会使法学崩溃，也会给自然带来灾难。而且濒危动物明显应得到更多的关注，这是出于维护生物多样性的需要，但这是不是一种从“契约”向“身份”的回归呢？或者说这是不是民法的倒退？
当我们将万物看成主体的时候，在没有渠道与之交流，就为其安排权利和义务的时候，人类就已经是居高临下地俯瞰众生，众生并没有参与的空间，众生不能平等地与人共同成为法律主体。因此，法律仍然是人与人之间的规则，法律调整的是人与人之间的关系，但是法律的制定要符合生态规律，不能脱离自然法则。生态伦理固然从表面上看更有利于保护环境，但是真正实施起来，由于其并不完全符合生态规律，实施的结果可能并非是人类一厢情愿的美好。所以，在法律中，万物还是应居于客体的地位，只不过人与自然之间过去那种隔裂的、对立的关系需要进行改变：人的主体地位需要被法律所坚持，人与自然之间的和睦相处也需要被法律所坚持。生态伦理已经开始为人们所接受，虽然程度不同，但法律对此不可能无动于衷，法律的厚度还需要伦理加以增强，法律中“人类中心主义”的理念需要进行一定程度的修改，“动物不是物”可以看成是民法对这一思潮的妥协，但这种妥协还不能在主体制度上得到体现。
二是以全民所有自然资源资产所有权的方式进行保护。我国立法对此进行了承认。但是我国现行立法中的自然资源范围相对于美国环境公共信托理论的适用范围而言要窄一些，为了更好地保护生态环境公益，自然资源的范畴应进行拓宽。全民所有自然资源资产所有权的立法承认可以使生态环境公益得到保护，一旦其被侵害，在满足相关条件下，可通过生态环境损害赔偿制度来加以救济，生态环境损害赔偿诉讼“相较于环境民事公益诉讼，在诉讼资格问题上后退了半步，力求在有直接诉讼利益的情况下进行诉讼。”[2]
生态环境损害在很长一段时间内并没有以独立的面貌出现，而是以各种间接的方式纳入到法律之中进行保护。随着生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度的立法确认，生态环境公益可直接得到保护。
2生态环境损害赔偿的模式
在传统理论中，损害赔偿主要包括价值赔偿和恢复原状两种模式，但是由于“生态环境损害是一种公益性损害”[3]，这导致其赔偿模式相对于传统模式而言，既有传承的一面又有突破的一面。传统的价值赔偿意味着损害的弥补，并不会确保受害权益的继续功能，也不会维护受害人利益的完整。这一缺陷也投射到生态环境损害赔偿的损失赔偿中，环境影响（污染）或生态破坏行为造成了生态系统环境要素、生物要素的不利改变以及相应生态系统功能的退化，但这些损失很难用金钱来衡量。所以恢复原状成为优先选择，其是对整体利益的保护，而非仅关注损失的金钱赔偿。具体到生态环境损害赔偿中，生态环境修复“官方的解读倾向于认为其是恢复原状责任的体现。”[4] 虽然在理论界，学者对其内涵和外延存在不同的认识，但是有一点能达成共识的是生态环境修复是以恢复原状为基础而进行的突破。生态环境修复在利益完整的维护方面可以发挥保护生态环境公益的功能，其相对于价值赔偿而言，在纯粹生态环境公益损害弥补方面具有无可比拟的优越性，其不仅着眼于现时的损害赔偿，更关注于未来的利益保护。只要生态环境没修复，生态系统服务仍将处于减少或丧失的状态，对于人类而言，侵害将永不会停止。生态环境修复不僅体现了对当代人的责任，也体现了对后代人的责任。 恢复原状适用必须存在如下前提：一是原物存在。若原物不存在，恢复原状就失去了适用前提;二是损害具有可恢复性，否则就失去恢复的可能;三是具有经济性。即恢复成本的数额不能过于巨大或过程过于艰难;四是恢复原状的行使必须符合公序良俗原则。但是对于生态环境修复而言，这些前提的满足并非易事：一是恢复原状困难。无论是环境影响（污染）或生态破坏，生态环境要想恢复到原来的状况或者损害不可逆转，或者恢复代价太大，或者恢复时间过长;二是难以确定损害可恢复性的标准。环境影响（污染）和生态破坏往往是一综合性作用，牵涉到环境中各种要素，例如水、土壤、生物等，因此怎样才算恢复，难以评价。从世界各国的生态环境治理经验来看，生态环境恢复耗资巨大，而且付出高昂成本并不一定能得到预期的效果，这也是司法实践中法院往往拒绝恢复原状诉讼请求的主要原因。当然，随着恢复原状内涵的扩张，生态环境修复有了其特有的涵义：
首先，恢复原状是恢复到事物的原有状态，但是对于生态环境的损害，要想恢复到生态环境受损之前的状态，是非常困难的。因为生态环境受损的过程并非如传统侵权那样具有后果立现性、损害孤立性、弥补容易性等特点，其更多具有的是损害迁移性、后果联系复杂性、治理科技依赖性等特点，所以生态环境损害案件中的恢复原狀往往需要漫长的时间，可能在真正实现恢复原状之前，加害人及其相关权利义务继承者早已不存在，这种恢复原状对于受害人而言已无实质意义，而且生态环境的恢复状况也并非人类能依据自身感受所感知，很可能所谓的恢复只是外在形式上的恢复，其生态系统服务没有得到真正的恢复，对于受害人而言，其仍然要承受实质上的损害。所以恢复原状的判断必须要设立一定的标准，否则受害人的利益无法得到实现。在生态环境损害案件中，恢复原状不能被简单地鉴定为恢复到原有状态，而是恢复到应有状态。因为，恢复到原有状态可能无法实现或成本过高。对于这个标准，《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》里用基线水平来表达。
其次，虽然生态环境修复是非常复杂的过程，但随着人类科技的发展，生态环境修复技术已有明显的进步，这导致生态环境恢复成为可能。但是由于科技水平的局限和成本的考量，需要在众多技术之间寻找“最佳可得技术”。由于该技术的选择是专业性问题，可能会出现多种观点的对抗，因此，“一是需要借助环境损害修复评估机制来化解受害人对恢复原状可行性及其方案承担的举证困难，可通过专业评估与鉴定机构协助完成。二是司法裁决确立修复方案时广泛征集意见的公示制度。”[5]
最后，恢复原状的经济性评价问题。也就是要选择短期的经济性还是长期的经济性，是选择价值赔偿的经济性还是生态环境整体修复的经济性问题。不同的价值取向会使立法做出不同的选择。很明显，价值赔偿所花费的费用与生态环境修复所花费的费用相比要少得多，但这并不能得出在生态环境损害赔偿模式的选择上，价值赔偿应优先适用于生态环境修复的结论。这是因为生态环境的受损往往是对人类生存基础的破坏，是对人类基因的损害，其影响的是世代的人类，这无法也不能用金钱来衡量。经济性的考量并不仅仅是加害人与受害人之间经济利益的考量，更应将人类整体的利益纳入其中。所以，在生态环境损害案件中，恢复原状（即生态环境修复）应是救济的核心方式，不应像传统侵权那样以价值赔偿为主，这在各国立法当中得到了体现。
此外，对于恢复原状而言，其还存在一个让受害人困扰的地方，那就是其需要将恢复主动权放在加害人的手中。但是对于生态环境修复，修复时间、技术的采用往往都在受害人不可控的范围内，这会导致加害人采用“拖”字诀，使受害人的利益无法及时得到救济，因此许多国家在恢复原状责任中赋予了受害人以主动权来对抗恶意加害人，即受害人可以自主实施恢复原状，费用由加害人承担。这一过程最为常见的表现就是受害人可以预支恢复费用，但是这又产生另外一个问题，即一旦受害人预支该费用，是否可以用于生态环境修复外的其他用途，受害人对于预支费用是否可以自由处分呢？例如在德国，交通事故的汽车损害费用可以预支，由受害人自由处分。答案是否定的。因为此处的恢复原状承载了“公益维护”的目的，恢复原状所产生的费用是要弥补整体生态环境公益的损害，不能用于其他用途。费用完全由受害人自由处理就偏离了实施生态环境修复的目的，其属不当得利，受害人没有自由处分该费用的权利。
当然，生态环境的复杂性以及人类科技的局限性导致受损生态环境恢复到应有状态或者是一次性恢复到应有状态，很多时候是不可能的，因此不能过于苛求加害人。对于无法完全恢复的情况，可以采用部分恢复原状，不能恢复的部分适用金钱赔偿。而针对不能一次性恢复到应有状态的情况，可以采用分期恢复的形式，但在此期间给受害人所造成的损失仍然需要给予金钱赔偿。
3生态环境损害赔偿与生态补偿的关系
3.1原因行为的性质不同
补偿是由合法行为引起，其不具有可归责性，而赔偿则是由违法行为引起，其具有归责性。补偿是与损失相连，赔偿则与损害相连，这是赔偿与补偿之间区别的关键点。但是对于造成生态环境损害的环境影响（污染）或生态破坏行为，很多时候受人们认知以及相应技术水平的限制，侵害人并不具有侵害全民所有自然资源资产所有权的主观过错，相反，在很多时候，这些行为是与生产等行为相伴而生，可以说，其与社会的发展、人们的福利紧密相连，限制这些行为也就意味着限制了发展，所以这些行为并不一定具有违法性。
3.2目的不同
生态环境损害赔偿的目的在于弥补损害，其是因为侵害人实施了环境影响（污染）或生态破坏行为，侵害了全民所有自然资源资产所有权，造成了生态环境损害，所以，其必须对损害进行弥补。而生态补偿的目的则在于损失的公平分担，其是生态系统服务的受益者按照法定的方式向生态系统服务的提供者进行补偿的制度，与损害的弥补没有关系。
3.3方式不同
生态补偿是发生在损失发生之前或之中，其既包括当地补偿，又包括异地补偿，补偿的形式既包括金钱的补偿，也包括非金钱的补偿，例如政策的补偿，补偿的类型既包括政府主导型补偿，又包括市场主导型补偿，对于后者而言，政府并非居于主导地位，相反，更重要的参与主体是市场主体;而生态环境损害赔偿则是发生在损害发生之后，在赔偿模式的选择上，如能修复，生态环境修复要优先于金钱赔偿，但生态环境修复只能在当地进行。生态环境损害赔偿诉讼由相关的政府及其指定的或受委托的部门、机构提起，但赔偿的对象并非指向该主体。
3.4范围不同
生态补偿的是受损者和贡献者的环境保护成本、发展机会成本以及生态系统服务价值的损失。而生态环境损害赔偿则主要针对的是因为影响（污染）环境、破坏生态造成的生态环境及其生态系统服务的减损，对于个人或集体权益的损害并不在其赔偿的范围内。
3.5主体不同
生态补偿主体既包括公主体，也包括私主体。在政府主导型生态补偿中，政府作为补偿主体并非仅仅作为公益的代表，更多的是公共产品的提供者，其与受偿主体并非处于平权地位。在市场主导型生态补偿中，补偿主体和受偿主体更多的是私主体。在生态环境损害赔偿案件中，因与造成生态环境损害的主体经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，相关政府及其指定的或受委托的部门、机构基于全民所有自然资源资产所有权享有提起诉讼的权利，此时其并非权力主体。
总之，虽然生态环境损害赔偿与生态补偿都涉及到生态系统服务，但二者属于不同层面的制度，不具有可替代性。
参考文献：
[1]吕忠梅等.侵害与救济——环境友好型社会中的法治基础[M].北京：法律出版社，2012：46.
[2]参见张梓太，李晨光.生态环境损害赔偿中的恢复责任分析——从技术到法律[J]，南京大学学报（哲学﹒人文科学﹒社会科学），2018，（4）：49.
[3]卢瑶，熊友华.生态环境损害赔偿制度的理论基础和完善路径[J]，社会科学家2019，（5）：132.
[4]李挚萍：生态环境修复责任法律性质辨析[J]，中国地质大学学报（社会科学版），2018，（2）：50
[5]参见胡卫.环境污染侵权与恢复原状的调适[J]，理论界，2014，（12）：116，117.
基金项目：青岛市社会科学规划项目“青岛市湿地生态补偿对策研究”（QDSKL1801139）阶段性成果。
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