对因素法分配财政资金的绩效评价思考
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摘 要：随着我国全面实施预算绩效管理，对财政资金的绩效评价的项目越来越多，其中因素法分配的财政资金逐渐增多，由于因素分配方法的复杂性，在对其进行绩效评价时，出现了一些问题。因素法在财政资金绩效评价中存在的问题进行探讨并提出改进建议。
关键词：因素法;财政资金;绩效评价
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.053
近年来，项目法在财政资金分配和管理上产生了诸多问题，中央到地方财政开始尝试将财政资金整合归并按地区资源禀赋等因素计算下达，扩大了基层自主分配财政预算资金的权利，提高了财政资金的使用绩效。资金分配方法的变化，对该类项目的绩效评价也必然发生变化。
1 财政资金的因素分配法
因素法分配财政资金是事先设定财政资金分配时考虑的主要因素以及不同因素各占的比重，将资金分配到部门或地方，由部门或地方政府按照特定的资金用途，确定具体支持的项目并组织实施。因素法在分配财政资金时，不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和相关部门在规定的使用范围内根据实际情况，落实到具体项目，确保专款专用。
2 对因素法分配财政资金进行绩效评价时存在的问题
（1）市级绩效目标与省级绩效目标脱节。绩效目标是一项政策的灵魂和歸宿。在绩效评价的实践中，发现存在市级绩效目标与省级绩效目标相互脱节的情况。以某因素法分配的省级奖补资金为例：一是资金补助对象脱节，省级绩效目标为农村，而市级绩效目标未体现农村;二是资金补助内容脱节，省级绩效目标有基础设施建设、软件环境改善、配套设施建设等，市级绩效目标主要是基础设施建设，其他目标未体现;三是绩效目标数量脱节，省级目标数量和市级目标数量之间没有对应关系。
（2）对省级资金和市级资金评价的脱节。因素法分配财政资金往往是地方财政统筹使用，需要地方财政配套资金，多用于公共项目。在绩效评价实践中，往往是省级部门评价省级资金，市级部门评价市级资金、县级部门评价县级资金。但是项目的产出和效果是中央、省、市、县级政府财政资金共同作用的结果，这就造成不同层级政府对本级财政资金评价时对产出、效果的无形放大。
（3）对项目和资金的评价脱节。因素法分配的财政资金，只限定资金的使用范围，但不限定具体的项目，而且多是公共事业类或是自然环境等民生项目，见效的周期长，很多项目难以当年度产生效益。部门或地方政府在实际分配资金时，有的分配到当年项目，有的分配到下年度项目。因此在绩效评价的实践中，就会存在对当年度的资金评价时，项目尚未完工，实际效益尚未显现，无法进行评价的情况;或者对当年度完工项目评价时，所用资金并非因素法分配的财政资金的情况。
（4）忽视对因素分配方法的评价。根据财政部项目支出绩效评价共性指标体系框架，主要从投入、过程、产出、效果四个方面来进行评价，没有考虑到对分配方法公平方面的评价。而因素分配方法由于其自身内含的追求绩效的因素，如果未对其分配因素及其权重进行公平性评价，则对其绩效评价则是不完整的。
3 对因素法分配的财政资金进行绩效评价的建议
（1）绩效目标设定上，要加强上下衔接。因素分配法是为了追求公共服务均等化而产生的，它暗含了地区间资源、人口、财力、发展水平差异的存在，上级在设定绩效目标时，应充分考虑下级的实际情况和困难。绩效目标是政府或部门战略目标和未来一段时间内努力的目标，下级在设定绩效目标时，应以战略目标为指导，结合自身实际情况，制定具体的绩效目标。因此，在绩效目标的设定时必须加强双方之间的沟通协调，充分听取对方意见，不断进行反馈，最终达成一致意见，既保证下级的阶段目标实施，又保证上级战略目标顺利实施。
（2）绩效评价对象上，要建立整体性思维。项目和资金是进行绩效评价的两条主线，项目是资金绩效体现和依托。对项目的评价，要将项目从实施到结束进行全过程的评价，尤其是跨年度连续项目，在年度评价的基础上，进行跨年度项目整体评价，考虑项目整体的效益。对资金的评价，要将中央、省、市等各级财政资金作为一个整体进行评价，将因素法分配资金和市县配套资金作为一个整体，评价其投入和产出情况，不能局限于省级评省级资金、市级评市级资金，各评各的。项目和资金要作为一个整体进行评价，当项目和资金在年度内不匹配时，应拉长时间轴，对两者进行匹配作为一个整体进行评价。
（3）绩效评价内容上，要强化对分配方法的评价。由于因素分配方法在因素和权重的选择上有一定的灵活性，因此单纯从结果进行绩效评价，不能区分该财政资金绩效如何，是因为执行过程不到位还是因为某个因素上分配的资金有偏差，或者是最初设立分配因素时就出现问题，因此缺少资金分配方法的评价，必然导致绩效评价结果运用面窄。因此，在绩效评价指标体系的设计上，应在共性指标框架的基础上，增加公平性指标，考核补助对象的合理性、因素分配方法的合理性、地区间的公平性。避免地区间不平等、避免基层项目间不平等、避免权力寻租。
（4）绩效评价主体上，鼓励公众积极参与。从目前的情况看，以部门自评为主，财政部门选择部分重点项目委托第三方进行评价，社会公众参与评价的程度有限。财政的目标是追求社会福利最大化，公众满意是衡量财政支出绩效的重要指标。因素法分配财政资金，是否达到其公共服务均等化的意图，只有让社会公众广泛参与绩效评价，才能对其绩效做出合理的检验。
参考文献
[1]李金珊.国家治理体系下绩效预算改革的路径选择[J].财政科学，2018，（11）.
[2]谭娅.对我国专项转移支付改革的研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.
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