政府治理视角下共享单车发展的解决之道
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【摘要】共享单车通过无缝对接公交、地铁，成功解决了“最后一公里”短距离出行难题。但也因为单车平台之间的野蛮竞争、投放失控、停放无序等问题，使原本“接地气”的出行神器，面临一系列的治理“痛点”。本文主要从政府治理層面，通过分析政府在观望期、介入期实施的政策措施，为走出当下的共享单车治理僵局提供可行的路径思考。
【关键词】共享单车 政府规制 治理失灵 负外部效应
在中国，共享单车经历了“过山车式”的发展轨迹。2015年，是共享单车元年，鼎盛时期，市面上同时有近70家单车企业上演“厮杀”大战。然而，自2017年下半年以来，单车狂欢并没有续写一路高歌猛进的神话。特别是当两大单车“独角兽”——ofo与摩拜也深陷“资金问题”的泥潭时，共享单车发展基本走入死胡同。
共享单车作为“国民网红”，从炙手可热的潮流宠儿，到投资人避之不及的“市场弃儿”，除了市场的非理性繁荣，同时应从政府角度思考破解单车治理困境的路径。
一、政策观望：治理不足留有后患
第一，引导缺位。共享单车的治理问题，是摆在各国政府面前的新课题。作为信息化时代的科技产物，共享单车的问世脱胎于一个并不成熟的市场环境之中。它没有可借鉴的发展模式，没有合理、有效的政府监管和行业规制。盈利模式不清、同质竞争严重、制度保障缺位等问题一直成为共享单车发展之路上绕不开的难题。
政府作为调节资源分配的“有形手”，理应起到鼓励、引导、规范、约束的作用。但现实情况是，共享单车作为一个新生事物，不仅国内没有现成的制度框架可对其进行有效规制，国外政府同样也是“摸着石头过河”的策略。单车市场从此开启了“丛林法则”的生存模式。特别是在投融资、生产、消费环节，由于缺乏必要的规制措施，放任其野蛮竞争，最终导致“公地悲剧”。
第二，政策滞后。2017年8月，交通部联合十部委发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，标志着国家层面的政策规范正式出台。虽然在此之前，成都、南京、上海等地已先后就共享单车治理规范或正式实施，或公开征求意见。但从2016年4月，第一辆摩拜单车出现在上海街头标志着共享单车在社会范围的全面运营，到2017年8月国家正式出台文件规范单车发展，中间长达一年多的时间里，共享单车几乎在“政策真空”状态下野蛮发展。各地的政策多数也是迫于现实需要，紧急出台的应急方案。在制度合法性、政策可行性等方面还需要多方论证。相对于市场迅猛发展而言，政策规范迟滞。
第三，城市治理缺乏前瞻性。共享单车在全面市场化运营前，政府应该针对单车企业的资质、准入门槛、投放数量、基础配套等具体内容做综合规划。将由市场负外部性导致的恶性竞争、恶意投放、缺乏维护等负面影响降至最低。同时，注重公众规则、秩序意识的培养，做好舆论宣传工作。但很显然，从悟空单车、3Vbike的先后破产可知，市场非理性繁荣，公民意识缺失导致的单车破坏、偷盗等违法违规行为也是加速企业倒闭的“帮凶”。作为一项提升公共福祉、符合生态环保理念的准公共物品从“神坛”跌落至“谷底”，政府在各环节的监管缺位也是导致“公地悲剧”的重要原因。
二、政策介入：“有形手”的宏观调控
各地规制政策相继出台：2017年8月，交通部联合十部委发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，从国家层面对鼓励和规范共享单车治理做出政策性指导。早在国家层面出台指导意见之前，成都、南京等城市已针对共享单车治理问题向社会公开征求意见。国家层面规范性政策出台后，北京、上海、杭州等地结合本地实际情况，陆续出台相应的管理制度，规范共享单车治理。
三、政策落实：多维度监管
关于单车停放问题，交通部出台《指导意见》之后，各地对车辆停放提出了明确要求。制定单车停放区域负面清单。比如盲道、封闭小区、消防通道、地铁疏散区域、低于2.5米宽度的人行道等禁停。对指定的停放区域设立电子围栏。电子围栏技术可以规范单车停放。通过与信用机制挂钩，引导单车停放进入指定区域，保障公共秩序。同时，开展多部门合作。共享单车停放区域设置离不开城市规划部门的统筹，也需要公安机关制定停放施化与停车标识，更需要城管部门对单车日常秩序管理加强指导与监督。
关于单车总量控制问题，一是严把入口关。共享单车经营者须在提供租赁服务的前30日内，将平台数据接入各地网络租赁自行车监管平台，由政府进行“摸底”。同时，向交通主管部门提交材料，以备审核。政府从平台准入层面入手，对提供租赁服务的平台企业资质进行审核。并通过给共享单车上牌，有效掌握市面单车数量，便于管控。二是严控存量，防止增量。出于对市场风险的预判与预警，2017年7月，杭州率先宣布暂停共享单车暂停投放。8月开始，上海、北京、广州、杭州、南京等众多一二线城市宣布“禁投令”，共享单车市场开始进入规范管理时期。三是问题单车退出问题。由于一代共享单车为节约成本，大多采用电子锁，存在安全隐患。《指导意见》发出后，各地纷纷落实，要求安装智能锁，并具有定位功能。对已出现在市场中，不符合单车服务条件的车辆、故障车辆、报废车辆进行统计、清理。
关于押金监管问题，《指导意见》明确提出，鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押方式提供服务。对收取押金的企业要建立预付资金专用账户，同时完善押金退还制度，推行“即租即押、即还即退”模式，保障用户合法权益和资金安全。从制度层面保护用户资金安全和防范金融风险。
四、政策优化：共享单车的可持续发展
经历了投资狂欢到市场融合，政策观望到政策介入，共享单车治理在“摸着石头过河”的策略中，逐步探索可持续的发展路径。从政府角度而言，完善公共服务职能，为市场有序竞争“把好关”，为社会有序发展“守好门”。
第一，设置准入门槛，把好入门关。市场的自发性、盲目性、逐利性会暴露其负外部性，导致公共资源的浪费。从共享单车早期轨迹可见，失控的单车必然会导致“公地悲剧”。必要的准入门槛，是在保护市场有序发展，避免同质竞争严重，也是保护公共利益。政府应该对单车平台的企业资质、技术保障、服务标准、运维管理等内容做规范性要求。特别是单车的技术保障要有行业标准，保障用户的使用安全。 第二，鼓励创新。包括技术创新和管理创新两个方面。技术层面看，增强共享单车的耐用性与智能化是单车发展的技术创新方向。比如，武汉地区因单车被恶意掩埋，太阳能板因未及时充电，收不到信号，影响后续运维和正常退出机制。“电子围栏”的定位设置与实际存在偏差，影响停放效率。故障车无法通过定位系统实现合理处置等。政府应该鼓励单车平台依靠大数据技術，加强技术创新，解决运维难题。
同时鼓励平台管理创新。主要解决两大难题：一是运维难题，二是激励公众参与。运维难题，归根结底还需要技术支撑，依靠大数据复杂的算法结构，合理调配有限的人力、物力资源。激励公众参与需要政府与企业共同发力。政府的责任是需要履行宣传与规范意识的培养作用。企业需要适当的激励机制，引导公众参与。比如，针对故障车的管理，摩拜单车在车辆归还后会自动弹出对话框，询问车辆状况。用户可以选择参与或不参与。如何通过合理的激励机制，影响用户选择，需要企业创新管理设计。主动参与可以累积用户骑行分。当骑行分达到相应标准后，直接折抵现金。又或者与政府的绿色减排指标挂钩。以南京为例，用户可通过绑定我的南京APP，上传相应的骑行数据，累积绿色积分。当绿色积分累积到一定数值时，可以直接抵扣车资，以此激励公众参与积极性。
第三，加强信用体系建设。共享单车作为一种高频、刚需使用的公共物品，理应纳入公民征信体系。共享单车管理的一大难度就是政府信用体系建设滞后。“电子围栏”技术解决乱停放问题需要与公民信用体系挂钩。激励公众参与单车管理同样需要信用保障。但是，共享单车所有权与使用权相分离的管理制度，即使用户存在违规、违法使用的情况，事后追责也非常复杂，也可能加剧企业经营风险。因此，加强政府的信用体系建设，将单车用户的违法、违规使用纳入诚信体系，仅仅依靠宣传教育的“软约束”未必起到约束效果，只有结合信用规范的“硬约束”才能双管齐下，真正起到规范公民行为的社会效应。
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基金项目：项目名称：2017年度江苏高校哲学社会科学基金项目;课题名称：“网络围观型政治参与下我国政府公共政策过程的逻辑考察”;课题编号：2017SJB0589。
作者简介：王君君（1985-），女，汉族，江苏启东人，南京森林警察学院讲师，管理学博士，研究方向：涉警舆情、公共政策。
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