美国、日本发展政府投资基金支持科技创新的经验及启示

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　　摘 要：政府投资基金是纠正市场失灵、促进科技创新的重要政策工具。美国和日本发展政府投资基金支持科技创新的经验对推进我国经济高质量发展具有重大借鉴意义。美日经验对我国发展政府投资基金的主要启示，一是建立兼顾基础创新与技术赶超的政府投资基金体系，二是建立由财政系统负责的政府投资基金管理体系，三是建立有针对性的资金动员机制。
　　关键词：政府投资基金;美日经验;启示
　　中图分类号：F124.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）07-0165-02
　　政府投资基金是纠正市场失灵，促进科技创新的重要政策工具。美国和日本都曾通过实施政府投资基金计划有效支撑科技创新和高质量发展，总结借鉴两个国家发展政府投资基金的经验，对推进我国经济高质量发展具有重大意义。
　　一、美国实施小企业投资计划的经验
　　（一）建立职责明确的管理机构
　　美国政府于1953年设立了小企业管理局（SBA）作为管理小企业发展事务的常设机构。并且根据1958年《小企业投资公司法》，SBA开始运作小企业投资公司计划（SBIC）。该计划是美国规模最大的专门投资于中小企业的系统性政府投资基金，是美国中小企业发展最可靠的资本来源。截至2019财年，共有300家小企业投资公司通过SBA审核，所管理的资金总量超过了300亿美元。
　　SBA在SBIC计划中扮演着重要、明确的角色。SBA依据法律授权，一方面承担着向国会等政府机构申请财政资金、汇报基金运作效果的职能，另一方面承担着对提出申请的小企业投资公司进行资格审核、融资担保以及运作监管的职能。SBA将政府资金投入到存在市场失灵的中小企业发展领域，并且引導社会资本跟进政府的投资，从而形成了资金的良性循环。
　　（二）采取切实可行的运行机制
　　SBIC计划采取了政府与社会资本共同投资的市场化运作模式。在SBA审核通过后，SBIC可以获得由SBA担保的贷款，用于对中小企业进行股权或者债权投资。但SBIC获得贷款支持的前提是自己筹集至少1 500万～2 000万美元的资金。1958—1984年，对于1 500万美元以内的投资公司，SBA将给予其3倍的低息配套贷款，如果超过1 500万美元，则给予2倍的低息配套贷款。更进一步，如果小企业投资公司将其全部资金的50%用于直接向小企业进行风险股权投资时，SBA将杠杆资金的匹配倍数增加为4倍。在这一系列的政策引导下，美国的小企业投资公司蓬勃发展，仅用5年时间，就筹集了4.64亿美元的资本。这种政府资本与社会资本共同出资并委托社会资本实施市场化运作的模式，是美国SBIC计划获得成功的重要保障。
　　（三）优化期限匹配的筹资方式
　　1986年以前，小企业投资公司需每半年支付一次利息，造成了收益支付与收益获取在时间上的不匹配。针对这种情况，SBA自1994年起开始采取“参与证券”的方式来支持小企业投资公司的融资。以政府信用为小企业投资公司发行的债券、证券进行担保，并且代其支付利息，直到其获得收益后，再向SBA偿还利息，并缴纳10%的投资收益作为回报。这些证券的存续期一般为10年，通过SBA担保使小企业投资公司能够从资本市场上顺利筹集到长期资本，从根本上解决了资金期限不匹配的问题，形成了美国长期资本的动员。1994—2008年间，美国小企业投资公司投资的小企业创新项目约3万项，投资资金约300亿美元，极大地促进了美国小企业的发展壮大。
　　（四）构建完善规范的法律体系
　　美国制定了一整套规范支持中小企业发展的法律体系，为美国政府支持中小企业发展奠定了牢固的制度基础。同时，SBA通过在内部设立监督办公室，监管小企业投资公司的资金投向，保证资金真正被用于支持中小企业发展。
　　综上所述，美国通过立法先行，建立起了职责明确的小企业扶持联邦机构，并且建立起了能够充分动员本国长期资本的资金筹集制度。小企业投资计划也取得了巨大成功，曾经接受过小企业投资计划支持，后成为国际知名企业的有英特尔公司、微软公司、IBM、美国在线、苹果公司、耐克公司、联邦快递等。
　　二、日本实施超大规模集成电路计划的经验
　　（一）建立分工协作的组织架构
　　1976年，为应对美国计算机技术迅猛发展带来的压力和挑战，日本通产省组织富士通、日立、三菱、日本电气和东芝五家骨干企业，以及日本工业技术研究院电子综合研究所和计算机综合研究所组建研究联合体，共同实施超大规模集成电路（Very Large Scale Integration，VLSI）计划，该计划成立了当时日本规模最大的专门投资于半导体产业的政府投资基金。VLSI总投资规模约为737亿日元，其中政府投资 291 亿日元，约占39%，企业投资约占 61%。1976—1980年，VLSI为日本半导体产业的研发提供了大约 25%～66%的资金。
　　研究联合体理事会下设的经营委员会负责资金筹集、分配和过程管理等，技术委员会负责研究方向确定和研究任务分配等。VLSI设立了联合实验室和企业实验室，联合实验室开展 “通用性”和“基础性”技术研发，参与企业可免费共享研发成果;企业内部实验室开展“应用性”技术研发。在全部研究任务中，联合实验室承担了约 20%，而企业内部实验室承担了约 80%。
　　（二）采取激励相容的运行机制
　　VLSI采用了以企业为主体的经费分配模式，既有利于调动企业的积极性，又能提升科研成果的应用性。据统计，大约15%～20%的研发费被分配到联合实验室，80%～85%的研发费被分配到企业内部实验室。免费共享联合实验室的研究成果，极大地激励了联合体成员企业。1980年VLSI计划实施完毕后，5家骨干企业为了主动增加后续投入，VLSI较好地发挥了政府投资撬动社会投资驱动创新的作用。 　　（三）创新战略目标实现后的财政补偿机制
　　VLSI实施期间获得专利约1 000件。后来，随着企业个性化技术突破和市场绩效，1 000件专利获得了巨大的收益，VLSI 联合体保留的专利管理机构以“缴纳收益”的形式，将政府投资归还国库。以专利收益覆蓋财政投资的补偿机制对于各国建设创新型国家产生了较大影响。
　　VLSI使得日本半导体产业在1982—1992年间占有全球半导体市场份额的一半以上，取代美国坐上全球半导体产业的首席。
　　三、美日经验对我国发展政府投资基金的启示
　　（一）建立兼顾基础创新与技术赶超的政府投资基金体系
　　我国政府投资基金需要兼顾基础创新与技术赶超目标。一方面，我国是发展中国家，经济具有典型的赶超特征，需要政府在“卡脖子”的领域进行集中投入，促进经济升级;另一方面，基础性创新是经济持续发展的重要保障，尤其是在当前国际保护主义抬头的情况下，基础性创新更加需要重视。
　　（二）建立由财政系统负责的政府投资基金管理体系
　　政府投资基金的最终资金来源是国家财政，因此由财政部负责基金的统一管理，有助于出资人和受益人的统一。财政部门有天然的内在激励监督、完善基金的运作机制，保证政策性目标得到切实的贯彻，防止政府失灵。
　　（三）建立有针对性的资金动员机制
　　建议由财政部出资筹建科技发展银行作为筹集支持科技创新、中小企业发展资金的核心机构。按照银行资本充足率8%的要求，财政通过该政策性银行投入资金的杠杆率最高可达到12.5倍。有资质的投资机构可以向科技发展银行申请政策性资金。参考SBIC以及中小企业股权投资基金的运行经验，对于投资早期阶段的基金，可以考虑要求投资机构自行出资或募集1亿～1.5亿元资金，科技发展银行按照2—3倍的杠杆给予资金配置。按此比例计算，假设财政投入100亿元，科技发展银行按照2∶1的比例投入资金，并且在当年度将全部资金使用完毕，则最终投入到中小企业的资金总量为1 875亿元，财政资本金的杠杆率达到18.75倍，可以稳定地形成对科技创新的固定投入规模。科技发展银行也可以利用国家信用，在资本市场公开发行债券，将以往由商业银行通过不透明的表外资金方式承担的政策性职能转变为由政策性银行在公开市场承担的职能。
　　[责任编辑 史丽丽]
　　收稿日期：2020-01-09
　　作者简介：赵鑫（1985-），男，河北石家庄人，博士研究生，从事财政理论与政策研究。
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