新型贸易壁垒对我国农产品出口的影响及应对措施

来源:用户上传      作者:李明睿

　　 摘 要：当前在全球农产品贸易体系中，关税保护的作用在下降，而技术、劳工及环保标准等新型壁垒的作用在不断加大。新型贸易壁垒的出现，不仅使得我国农产品出口受阻，还加大了出口成本以及容易遭受贸易保护主义歧视，但客观上也有助于我国农产品出口质量提升和品牌塑造。因此，为了应对新型贸易壁垒，我国应该关注国际贸易标准，大力提升农产品质量;针对性应对发达国家市场需求和不断开拓新兴市场;加大农业境外直接投资力度和保护劳工权益，进而逐步消除新型贸易壁垒对我国农产品出口限制。
　　关键词：新型贸易壁垒;农产品出口;技术标准;环保标准;劳工标准
　　近些年来，随着双边或区域性自由贸易协定的不断增多，农产品贸易发展迅猛，除了部分敏感领域之外，大部分农产品的关税水平是处于下降态势。在各国农产品关税下调的情况下，发达国家对农产品贸易的保护手段逐步转向劳工保护、环境保护等领域。在农产品贸易中，如果不符合技术、劳工、环保等标准，进口国很可能就会对出口国的农产品实施扣留或是命其召回，一旦被扣留或召回，对出口国而言就损失较大。我国自从2004至今，农产品贸易一直是处于逆差地位，已经成为全球农产品第一进口国，2018年逆差达到了578.3亿美元的历史最高点，比2017年增长了14%。在全球农产品贸易壁垒变化的形势下，探讨和分析这些新型贸易壁垒对我国农产品出口的影响，有利于我国更好地采取应对之策。
　　一、全球农产品贸易壁垒的变化趋势
　　（一）关税保护的作用在下降
　　从乌拉圭回合到多哈回合谈判中，农产品关税减让一直是各国争议的焦点。基于农业弱质性特点，关税保护是农业保护的基础措施。但是，随着高标准的双边或区域性自由贸易协定不断增多，传统的关税保护措施对农产品贸易限制的作用在下降。但关税保护依然在关税升级、关税高峰以及反倾销措施中有较大的作用，以已经生效的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）为例，一般的工业品、日用消费品及原材料等通常实施零关税或较低关税，然而乳制品、肉类、果蔬及其制品等农产品、食品则按照互惠措施在一定时间内实施关税升级措施。同时，在发达国家对发展中国家反倾销调查中，征收反倾销关税也是关税保护的一种方式，在农产品贸易中出现的频率较高。最近20年来，美国对我国生产的小龙虾、苹果汁、大蒜等农产品或食品共发起了16起反倾销调查，仅仅在2018年就围绕大蒜、蜂蜜发起了5起反倾销调查。反倾销调查作为一种贸易救济手段，不仅对涉案产品造成较大的出口障碍，而且还会对其他国家产生示范效应。
　　（二）技术及绿色壁垒等非关税措施成为贸易壁垒的主要形式
　　技术及绿色壁垒是产品进口需要跨越的技术及环保标准，如果不能达到进口国设定的相关标准，出口产品就可能会面临被退回或被扣留的后果。技术壁垒是进口国以国内法的形式确立的农产品、食品质量或品质标准，以相应的进口评估程序来实现该标准。在多边贸易体系中，WTO的TBT条款（技术性贸易壁垒）和SPS条款（卫生与动植物检疫）是应用最多的。以TBT为例，按照联合国商品贸易统计数据库显示，2010-2018年全球被TBT通报的贸易案例为16453起，其中农业贸易案例1056起，如果加上与农业相关的食品贸易案例共计3612起，占到了TBT通报案件总数的21.9%。绿色壁垒的形式更加多样，通常进口国也以国内法的形式加以规范，其通常是与进口国的环保制度、环保标准、安全标准等相关的，具体包括绿色市场准入制度、环境贸易制裁制度、绿色关税制度、绿色产品质量认证、检验检疫制度等。按照联合国商品贸易统计数据库显示，2010-2018年全球通报的SPS案例共计12238项，我国被通报的共计2081项，其中涉农产品占到了1152项。就年份看，2018年最多，达到了286项，其中涉农产品共计198项。可见，技术壁垒和绿色壁垒在农产品贸易中发挥的作用极为明显，对发展中国家的农产品出口造成了巨大障碍。
　　从本质上看，技术性壁垒和绿色壁垒的目的是为了保障人体和动植物健康，也是为了保证农产品质量安全，更是其品质保障。这本是无可厚非的。然而发达国家超越卫生健康和产品质量保障之目的，将技术壁垒和绿色壁垒当成保护本国农业的贸易保护手段，这些措施的负面作用就开始显现。技术和绿色壁垒作为贸易保护手段，其限制的不仅是消费者选择权，而是削弱了发展中国家的贸易权。欧美日等发达国家在WTO的技术、绿色条款基础上再增加相应的标准，并设立预警机制和召回措施，严重损害了出口国的利益。2015-2018年美国食品药品管理局（FDA）在农产品及食品上的通报案例2044项;2016-2018年欧盟食品及饲料预警系统（RASFF）通报的农产品及饲料案例2189项。
　　（三）劳工标准在农产品国际贸易中受到更多的关注
　　最近10多年来，劳工及环境保护问题一直就是各类双边、多边自由贸易协定谈判的重要议题，特别是发达经济体和发展中经济体在贸易谈判中，劳工标准始终是绕不开的话题。随着人权观念的不断普及，劳工标准和劳工权益保护逐步受到各国政府、跨国企业以及劳工组织的重视，与国际贸易挂钩是大势所趋。2018年签署的《北美自由贸易新协定》中对劳工权益的关注，成为国际贸易协定谈判的范例，该协定明确规定了北美汽车生产工人的最低工资，每小时不能低于16美元。实际上，作为全球化的载体——跨国企业，其依照不同国家的资源禀赋及劳动力成本创立的社会分工及价值链体系，处于体系下端的发展中国家的血汗工厂问题早就引起了人们的关注。由此，直接导致了社会责任认证组织（WRAP）出台SA8000“社会责任管理体系标准”，包括工人劳动时间、工资、工资环境、集体谈判权等诸多内容。随着越来越多的跨国企业开始采用该标准，该标准也逐渐运用到国际贸易协定谈判中，与国际贸易挂钩。与ISO9000、ISO14000一起成為国际贸易的劳工、质量标准认证体系。
　　而在农产品贸易中，针对农业生产环节的GAP认证（Good Agricultural Practices，良好农业规范）中也涵盖了劳工标准的内容。GAP是欧洲零售商发起的农产品认证标准，其主要是针对初级农产品生产的各个环节，主要是鼓励农业生产化学品减量化使用，农业生产要关注动物福利、工人健康以及环境保护。作为一个发端于欧洲的技术标准，没有通过GAP认证的农产品是难以进入欧洲市场的。中国作为全球水果生产第一大国，每年水果总产量达到了6000万吨，每年欲出口的水果超过了100万吨，但实际上能够成功出口的水果也仅为20%左右，2018年出口到欧洲的水果仅为5万吨。究其原因就是我国很多水果生产商在劳工标准上无法达到GAP标准。 　　二、新型贸易壁垒对我国农产品出口的影响分析
　　（一）导致我国农产品出口容易被扣留或召回
　　毫无疑问，技术性贸易壁垒、绿色壁垒和劳工标准已经成为新的贸易壁垒，在出口过程中，当农产品不符合进口国标准的时候，产品就会被扣留或让出口国召回。与关税保护相比，非关税性措施的限制作用更大。按照中国商务部的统计数据，2012-2018年间，我国主要的贸易伙伴美国、欧盟、日本、韩国、加拿大等国家对我国农产品实施扣留或让我国出口商召回的共计10170批次，而整体出口被扣留或召回的为20742批次，农产品被扣留或召回的批次占到了整体出口商品被召回或扣留的50%。以2018年为例，上述主要国家对我国出口的服装、纺织品、机电产品、化学品、运输设备等商品进行扣留或让召回的共计1586批次，而2018年农产品食品被扣留或召回的1578批次，两者几乎相当。在这1578个批次中，美国扣留或让中国出口商召回的最多，为796个批次，其次是韩国，为443次，再次之是欧盟为154个批次，日本和加拿大分别为134、50个批次。这些扣留或被召回的农产品食品主要是水产类、果蔬类及其制品、肉类，被扣留或让召回的主要原因是品质不达出口国标准、农药化肥残留超标以及微生物超标。以美国为例，2018年共扣留或命召回的农产品共796个批次，位列前三位的分别是水产品、果蔬及其制品、糕点蛋糕类。在这796批次中，农药残留超标为265批次，比例为33.3%;质量不合格的201批次，比例25.2%;含有非法添加剂的155批次，比例19.5%，其他就是标签、证书不合格，包装不合格，微生物超标等原因。近些年来，欧美日等发达国家对我国农产品进口采取了更为严格的技术标准和评估程序，其中环保标准、质量技术标准比之前要严格很多，使得我国农产品出口深受技术性壁垒和绿色壁垒困扰。
　　（二）导致我国农产品出口成本增加
　　出口成本与农产品的国际竞争力是密切相关的，如果成本增加势必会削弱我国农产品的国际竞争，不利于我国农产品比较优势的发挥。长期以来，我国农产品出口的最大比较优势是劳动密集型初级加工品，这主要是由我国农业劳动力成本低以及自然禀赋所决定的。我国是农业人口大国，人力资源丰富，但对环保、劳工标准不太重视，一旦严格按照国际贸易市场上的劳工、环保标准，势必会削弱我国农产品的比较优势，加大出口成本。环保、劳工、技术标准被越来越多的自由贸易协定所认可，如果我国农产品无法取得这些认证，将无法进入国际市场。出口商、供应商要频繁应对各国国际认证或适应出口国标准，认证费用、周期会大大增加，出口成本必然会大大增加，进而使得我国农产品在国际市场上丧失了价格优势。
　　（三）容易引发贸易保护主义歧视
　　近几年来，随着全球经济下行风险加大，贸易保护主义盛行。而技术、环保、劳工等标准往往具有较大的灵活性和针对性，而这些问题恰又是一个社会问题，发达国家经常将这些标准与国际贸易挂钩，目的就是为了削弱发展中国家仅存的劳动力成本低的优势，通过此类壁垒来加强对本国农业的保护。就国际贸易实践看，发达国家推行的环保、技术和劳工等标准看似是外部标准，最終的目的就是为了提升发展中国家农产品进入国际市场的门槛。如美国FDA实施的各种质量标准和评估程序、欧盟严格而众多的农用化学品残留标准、日本的农用化学品列表制度等，这些标准和制度最终影响了跨国农业企业的生产链安排，将其采购订单转向遵循上述标准的国家，发展中国家被排斥在外。对于我国而言，尽管近些年来加大农业生产环境治理，然而技术标准、劳工标准与发达国家之间还是存在较大差异。从2018年农产品出口被扣留或让召回的情况看，技术标准和环保标准是制约中国农产品出口的两大障碍，也是发达国家推行贸易保护主义的重要手段。以美国为例，美国通过技术壁垒、绿色壁垒，在2019年前两个季度，中国对美的蜂蜜、浓缩苹果汁、水产品出口相较于2018年同期减少了10.1%，而同时期墨西哥、印尼、越南等国家对美出口有较大幅度的增长。
　　（四）促进了我国农产品出口质量的提升
　　新型贸易壁垒是把双刃剑，一方面，通过设定高的技术、劳工和环保标准使得我国农产品出口受阻，削弱了我国农产品的国际竞争力;另一方面，发达国家这些严格而繁琐的标准、评估程序也是客观上提升我国政府、企业以及生产者对绿色、技术等标准的重视，从而间接提升了出口农产品的质量。从全球农业贸易结构看，农产品食品与人们的健康息息相关，特别是果蔬、乳制品、肉类食品为代表的农产品贸易标准得到了较大幅度的提升，必须要认识到高标准并不全然是贸易障碍，也有一定的积极作用。我国从2008年起，国家质检总局开始在全国推行国家级农产品食品出口建设示范区，致力于破解农产品出口的技术和绿色壁垒困扰。截至到2018年底，我国已经建成了301个国家级农产品食品出口示范区，打造了一大批在国际市场上具有影响力的农产品食品知名品牌，大大提升了中国农产品食品出口质量。按照国家市场监督管理总局2019年的统计数据看，到2018年底使用中国地理标志的企业达到了6502家，获得国际各类质量认证的企业达到了3258家。以浙江慈溪为例，截至到2018年底，已有330家农业企业或家庭农场获得了ISO质量认证，有80家获得了欧盟的HACCP认证，有132家获得了欧洲GAP认证，创造了146个农业知名品牌。陕西是我国著名的评估生产基地，自从2013年苹果病虫害过度使用农药导致出口受阻后，陕西省政府就痛定思痛，开始将天然、无公害、绿色作为苹果生产目标，对生产方式、技术等进行改造，并对生产、运输、加工、储藏等过程进行全方位监控。到2015年，“陕西苹果”就成为欧洲地理国际认证产品，解决了困扰陕西苹果出口的绿色和技术壁垒困扰。宝鸡市华盛果业公司2018年获得了欧洲GAP认证，是中国第一家获得GAP认证的苹果加工企业。日本因为中国茶叶农药残留超标，从2014年以来就对中国出口茶叶进行扣留，江西婺源痛定思痛，近几年来大力推行有机茶叶生产，发展产业生态种植模式，到2018年在日本严格的农药残留标准检测下，婺源绿茶占到了日本市场的65%，大大提升了中国茶叶在日本市场上的知名度。 　　三、中国应对国际新型贸易壁垒的主要措施
　　（一）大力提升农产品质量及环保标准
　　从前文的数据分析可知，我国农产品出口受阻在很大程度上是因为农药残留超标、维生素超标、抗生素超标等原因。面对国际社会绿色、技术壁垒不断提升，最根本性的措施就是不断提升农产品的出口质量，严格农业生产中的技术和绿色标准，建立绿色环保认证机制，大力发展绿色农业。以绿色及技术壁垒为契机，积极培育农业品，广泛推行农业地理标志和场地认证，减少农产品出口受阻的几率。当前，技术、环保、劳工等标准均是发达国家基于自身的经济发展水平而制定的，与我国经济社会发展状况有较大差异，在应用这些标准的时候往往会遭遇较大阻力。对我国而言，农业出口企业、生产企业以及政府部门不仅要大力推行中国农业技术、劳工和绿色标准，还应该加强与贸易伙伴之间的谈判，积极参与各项国际标准的制定。推进发达国家技术、劳工、绿色标准的中国化，确保这些标准能够适应我国的经济社会发展现状，为我国农产品出口降低成本以及提升出口效率，确保我国农业比较优势能够发挥。
　　（二）注重国际农业市场需求和新兴市场的开发
　　一方面，当前我国农业发展处于转型时期，严格按照欧美日发达国家的绿色、技术和劳工标准，势必会降低我国农产品在这些国家的市场份额，也会加大我国农产品出口成本，减少生产者的利润。但提升农产品生产质量是大势所趋，我国应该以此为契机，循序渐进地推进我国农产品质量改善。另一方面，在发达国家市场份额减少的同时，我国要注重开发新兴市场，避免因出口地集中于发达经济体而带来的风险。实际上，我国农产品出口目的地主要是欧美日等发达国家。这些发达经济体对农产品的技术、环保和绿色标准要求较高，而检测程序也比较复杂，大大增加了出口成本同时产品还有被扣留或退回的风险。如日本的农用化学品列表制度，共设计了5万多项农药残留检测标准，对不在这些标准中的农药残留，一律按照0.01毫克/千克来检测，显然，这对我国农产品生产而言是难以达到的。因此开拓新兴市场是必要的，要借助于“一带一路”的东风，加大对沿线国家的农产品出口力度。
　　（三）加大农业境外的直接投资
　　在全球贸易主义不断抬头的情况下，新型贸易壁垒被不断运用农产品贸易，客观上加大了我国农产品出口风险。因此，在这种情況下，绕开技术、环保和劳工标准的一个较好的办法就是到境外进行农业直接投资，按照出口国所在地标准进行生产，再在当地进行销售。加大我国农业“走出去”的力度，不仅可以利用全球农业资源来保障我国粮食安全，还能够避免农产品出口遭遇的非关税壁垒。因此，要在“一带一路”战略的带动下，我国农业企业要加大对沿线国家的农业投资，加大与所在国企业的合作，建设农业投资及合作示范区，构建农业投资及合作的长效机制，进而不断提升中国农业的国际竞争力。
　　（四）重视农业生产及加工过程中的劳动者权益保护
　　如今，在双边或区域性贸易协定中，抑或是在跨国企业的社会责任体系中，劳工标准始终是重要的议题和内容，劳工权益保护也受到了越来越多的重视。当然，发达国家将劳工标准引入到国际贸易规则体系中，推行无差别的统一标准，对发展中国家而言一时难以达到。但对我国而言，从企业治理或是农业生产过程中，改变传统的用工方式，注重员工福利，激励员工参与管理，这不仅可以提升生产效率，还能够减少农产品出口中劳工标准的掣肘，减少我国农产品出口贸易壁垒。
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