美欧联合声明标准化议题谈判进展对我国的影响及应对
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作者:胡关子 王益谊 赵文慧
摘 要：2019年7月25日欧盟委员会发布的美欧联合声明谈判进展报告显示，双方涉及标准化方面的合作取得了关键进展，报告还明确提出要对以中国为代表的“第三方国家”的挑战进行联合应对。通过梳理相关政策文本，对美欧双方涉及标准化合作的进展和针对我国的措施及影响进行了分析，并提出在应对美欧联合行动、扩展新兴国家影响、开展前沿技术标准布局、深化监管标准改革方面的对策建议。
关键词：美欧联合声明;标准合作;监管一致性
2018年7月25日，美欧发表联合声明，提出推进双方“零关税、零非关税壁垒、零补贴（除汽车部门外）贸易”;促进欧洲进口美国天然气的能源战略合作;开展标准方面的紧密对话;保护欧美企业免遭不公平贸易行为的联合行动四项合作议题。2019年7月25日联合声明发布一周年之际，欧盟委员会发布《推动2018年7月25日欧美联合声明的进展报告》（以下简称《进展报告》），对双方围绕联合声明议题取得的主要合作共识进行披露并表明了欧盟方面的立场。《进展报告》对联合声明谈判一周年来的进展进行了介绍，从监管合作、大豆合作、能源合作、工业产品零关税合作、全球问题以及第三方国家非市场导向政策和做法合作这五大方面进行阐述，除工业产品零关税合作由于双方贸易摩擦的持续未取得明显进展外，其它四个方面均取得了重要成果。比如，一年以来欧盟对美国大豆进口量已增长96%，对液化天然气的进口增加了367%。但涉及双方制度和国际经贸规则合作上最为显著的突破是在监管方面，而在联合声明文本中强调的标准问题合作，则贯穿了监管合作的方方面面。这不仅仅是美欧在监管协调上的进一步进展，而且涉及到未来全球技术规则制定权的争夺，并且美欧明确要针对我国开展行动。美欧是世界上最大的经济关系，尤其在当前中美贸易摩擦影响不断持续的背景下，有必要对这一重要态势进行分析。本文将首先梳理美欧联合声明谈判在涉及标准化问题上取得的共识和突破;再分析这一突破未来可能的发展趋势;最后结合这一趋势以及双方针对我国采取的措施，分析其影响并提出对策建议。
一、美欧联合声明谈判在标准化议题上的进展
美欧联合声明谈判在监管合作、大豆合作、全球问题以及第三方国家非市场导向政策和做法合作都有涉及标准化，但主要集中在监管合作领域。《进展报告》将监管合作分为标准制定、合格评定、部门领域合作三个方面：
（一）标准制定合作
在制定共同标准方面，报告指出美欧开展坚实合作的战略理由“前所未有”。标准制定合作是美欧双方共同的“战略利益点”，其既有利于促進跨大西洋贸易，也有利于在制定全球标准时，发挥跨大西洋市场的力量，以保障美欧在未来全球技术规则的制定者地位。美欧双方要在两大方面开展战略合作，一是在国际标准化组织等国际平台的框架内加强美欧的合作与协调。二是在新兴技术领域的标准制定上开展合作，尤其要是针对中国这样的第三方国家的行动做出回应。其中，新兴技术领域美欧当前的合作重点在机器人技术、增材制造（包括3D打印）、消费物联网、石油和天然气工业机械，以及汽车领域（例如用于连接的和自动驾驶车辆）等方面。双方所要采取的短期措施是欧盟可以通过提高透明度来加速满足欧盟技术要求、但不符合欧盟协调标准的工业品的进口，而同时美国可以通过改进其程序，以便在其技术法规中引用更多方面的标准。从该合作内容可以看出，美欧一方面将加强在新兴技术领域标准制定合作，以此来影响国际标准的制定;另一方面美欧将加强标准化活动中的协调与合作，促进双方标准体系兼容。
（二）合格评定合作
由于美欧双方存在不同的标准与合格评定的体系，尤其是不同的合格评定体系导致了进出口企业的高成本。这体现在不同的合格评定和认证方式可能会导致企业花费额外的费用和面临冗长复杂的行政流程，同时还不一定能够提高产品的安全性。据欧盟统计，中小企业占欧盟出口到美国的企业总数的88%。对于中小型企业来说，合格评定方面产生的贸易成本有时会在企业出口与否之间产生决定性的区别，从而使得产品无法进入对方市场。而美欧原有的合格评定合作水平较低且覆盖范围较窄，仅限于工业产品、海洋设备、民用飞机和药品等方面，其中工业产品的协议范围仅限定在两个部门——电磁兼容和电信设备。关于药品的协议则仅侧重于制造过程。目前，双方谈判已达成共识，要求尽可能地扩展双方合格评定合作的范围。其中，欧盟提出在部分领域通过欧盟评估对出口至欧盟的产品进行认证的美国合格评定机构的技术水平，同时，美国合格评定机构被授权进入欧盟市场认证后仍由美国当局执行公共监管。这样，通过监管权力在一定程度上的让渡，以减少由于标准不同和合格评定差异所导致的企业成本。
（三）部门领域合作
部门合作当前主要在医药、医疗器械和网络安全三个领域。在医药方面，到2019年7月，美欧双方已相互承认了对方的检查系统具有同等效力，但侧重于制造过程。双方已达成共识要到2020-2021年之前，将合作检查范围覆盖到兽药;2022年前覆盖疫苗和基于血液的药物。这样欧盟和美国的药品监管机构都可以依靠对方的检查结果来代替自己的检查，以减少重复检查。在医疗器械方面，当前美欧占据了全球82%的市场，形成双方主导并紧密控制的产业链。双方合作主要采取两方面措施，一是欧盟采取措施，鼓励美国合格评定机构，在符合欧盟立法要求的前提下，通过医疗器械单一审核程序（MDSAP），实现双方药品生产质量管理规范（GMP）证书互认;二是美欧最大限度确保双方标识和追溯设备的唯一标识符，其电子数据库规范的一致性，并进行双方数据库的兼容测试。在网络安全方面，为回应美国要求，欧盟方面确认在未来制定欧盟标准和自愿认证方案时，可能会考虑全球相关标准（包括美国标准组织制定的适用标准和技术规范），尤其在物联网领域，欧盟-美国就网络安全基准要求达成共识，认为有必要提高在物联网网络安全方面的标准，以共同保障消费者安全。
《进展报告》涉及标准化议题的谈判进展上显示出以下三方面特征：一是标准相关的议题贯穿了监管合作的全部领域，显示出在相关领域标准制定及实施是当前美欧监管合作的核心问题。二是美欧在推进涉及标准问题的监管合作上，主要采取两条相互结合的路径，一方面“贯通主动脉”，在标准和合格评定的制度领域促进协调，积极在国际组织、新兴技术这些“增量”领域保持合作，同时在技术法规引用标准这些“存量”领域上促进对对方标准的开放;另一方面“疏通毛细血管”，在医药、医疗器械、工业产品、物联网等具体行业和领域单独进行谈判，加强各领域双方标准及合格评定的衔接与一致，并逐步扩大合作范围，结合这两个方面相互协调与促进。三是美欧在推进涉及标准问题的监管合作上，依托利益相关方的广泛参与，从而保障谈判的透明度和包容度。比如2019年3月，欧盟委员会发起了一项倡议，邀请利益相关方为欧美在标准、合格评定和行业领域的潜在监管合作活动献计献策。7月9日举行了利益相关方参与的会议，促进谈判人员与利益相关方进行直接交流。 二、美欧联合声明谈判标准化议题进展的分析
对美欧联合声明标准化议题进展的分析，需要结合自2013年来美欧“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判的基础。在TTIP谈判中，监管合作便是美欧双方谈判的关键议题，虽然双方后来的政治变化使得TTIP陷入了停滞，但显然双方关切的核心问题在联合声明谈判中继续存在，并取得了初步突破，显示出以下趋势。
（一）美欧双方在国际标准概念界定上的差异逐步减少
美欧在标准合作上取得的突破将逐步缩小双方在国际标准概念界定上的差异。在TTIP的谈判中，美国在这一问题上更支持WTO/TBT委员会发布的《委员会关于制定与TBT协定第2条、第5条和附件3有关的国际标准、指南和建议的若干原则的决议》（以下简称《决议》），是因为其与美国国家标准协会认可美国国内专业标准化组织的标准为国家标准的依据基本一致，且美国的专业标准化组织由于其技术的领先性，使得其标准常常是事实上的国际标准，所以美国在TTIP谈判以来要求欧盟也认同《决议》，从而使美国国家标准也能上升为国际标准。而欧盟的立场更偏向于将ISO、IEC和ITU等国际标准化组织制定的标准界定为国际标准，这是由于欧盟与上述机构有着密切合作，且在成员国投票权数量上具备优势。从当前联合声明谈判的进展来看，由于欧盟与美国在标准合作上的深入，包括在创新技术上共同制定标准;通过合格评定合作，减少重复检查和标准不同产生的障碍;以及双方技术法规将扩展对对方标准的引用来看，会进一步减少双方这这一问题上的分歧。
（二）美欧双方在监管一致性规则上进一步深化
监管一致性也是美欧TTIP谈判的重要组成部分。“监管一致性”意味着双方让渡自身市场监管的权力，实现技术法规与标准的相互介入性管理，包括提高市场监管规则的科学性和透明度。但该规则在TTIP谈判中并未取得突破性进展，这是因为该规则不仅仅涉及双方监管制度，还根源于双方在政治制度、经济模式和社会偏好等方面的差异，涉及双方的资本与劳工、环保、消费者组织之间的博弈。由于美欧之间通过加强标准与合格评定合作，以及在各个领域开展的专项合作的手段逐步取得了突破性的成果，这些都加强了双方在监管上的协调，并促进自身技术法规和标准体系向对方开放，这也将进一步深化新型自贸协定谈判中关于“监管一致性”规则的塑造。
（三）美欧双方在标准合作上的中国因素愈发重要
美国前总统奥巴马在为TTIP辩护中便强调“中国想要在世界上增长最快的地区制定规则……我们为什么要让它发生？我们应该制定这些规则。”从当前的进展也可以看出，美欧双方在针对中国的观点上逐步趋于一致，欧盟试图引导和加强和美国在已有的多边和双边框架下针对中国开展联合行动。在监管模式、新兴领域技术标准制定、国际标准化活动等方面，美欧双方将加强对中国影响的应对。包括在《进展报告》中明确指出中国等新兴国家强化国家开展市场干预、在关键战略领域建立国内领先企业这种新的监管模式，对美欧的监管模式形成了竞争;在新兴技术领域标准制定上，中国利用其优势在影响未来技术标准的制定，需要美欧开展联合回应;以及在国际标准化组织和相关论坛上，要加强美欧之间的合作与协调。同时，通过美欧日三方合作进程的扩展，積极缔造新的国际规则来约束以中国为代表的“第三方国家”。可见，中国已成为美欧双方当前在标准合作上取得突破的关键因素。
三、对我国可能的影响及应对
美欧联合声明谈判在涉及标准问题上可能的进展将深刻影响国际标准化体系格局和相关国际经贸规则的构建，尤其是双方许多合作就是建立在针对我国的基础之上的。本文认为美欧联合声明谈判在涉及标准问题上取得的共识至少从两个方面对我国产生影响。
一是在经贸层面，美欧双方加强监管一致性的措施，将降低由标准和合格评定不一致对企业造成的成本，这将会密切双方市场的融合，发挥更大的市场规模效应，进一步促进双方的分工，提升双方的贸易水平。这客观对中国对美欧的贸易产生挤出效应。当然，这也会间接促进中国以欧美为中转地向另一方出口的产品贸易，但《进展报告》提出美欧在部分领域的监管合作能够使得监管力量向中国倾斜，加之中美贸易摩擦的持续，所以促进效应可能不明显，因而总体上会削弱中国对这两大市场的出口竞争力。同时在国际经贸规则的制定上，美欧可能通过新国际规则的制定来对中国及相关“第三方国家”形成约束。比如我国目前签署的自贸协定中在监管一致性方面还较为缺乏，关于国际标准的界定还不明确，监管机构采取的部分监管规则的科学依据、影响分析、风险评估等方面准备不多，监管在面向利益相关方上的开放性与透明度还不高。美欧一旦在标准化领域达成高质量的合作，将对我国在参与和塑造新型国际贸易规则上形成压力。
二是在科技层面，美欧双方在新兴技术领域的标准制定上加强合作，这也显示双方政府开始积极的介入技术标准制定的层面，以遏制中国在新兴技术领域可能产生的影响。尤其是未来双方可能会强化在国际标准化组织的合作，从多平台上对我国参与重要的技术标准制定进行遏制。尤其是在美欧双方达成共识的领域，如机器人技术、增材制造（包括3D打印）、消费物联网、石油和天然气工业机械，以及汽车领域（例如用于连接的和自动驾驶车辆），我国在上述领域制定国际标准所面临的挑战将加大，这将进一步阻碍我国相关新兴产业的发展以及在未来全球新兴产业技术规则上的影响力。结合当前美国对我国采取的关税手段，从而形成对我国在全球价值链上的嵌入与提升上的阻碍。针对以上两个方面的影响，本文提出以下四点对策建议：
（一） 密切关注美欧联合声明中涉及标准化问题的进展
美欧双方在监管合作的标准化领域，落实成果还存在困难，包括双方在标准化管理体制、制定标准所遵循的原则、明确国际标准的定义上仍然存在较大差异。我国要结合自身利益利用好双方的差异，比如明确以ISO、IEC和ITU等国际标准化组织的标准为国际标准。同时，应更紧密地关注美欧联合声明谈判中涉及标准化议题的进展，尤其是谈判中双方针对中国开展的标准合作方向，以及时对相关措施进行反应。 （二） 联合新兴国家推进自由贸易中监管规则的制定
美欧监管合作的谈判是基于双方政治经济发展水平相近的情况，即便形成规则也是基于美欧标准化管理模式之间的协调，虽然这会促进双方的经贸合作水平，但相关规则并不一定能够适应新兴国家以及广大发展中国家的实际情况。我国应积极在各类国际多边和双边合作平台上，推进与新兴经济体和广大发展中国家经济社会发展水平相匹配的监管合作，在新的国际监管规则塑造的过程中更好地表达与維护广大发展中国家的利益。
（三）积极开展新兴领域的技术标准制定与布局
美欧联合声明谈判明确强调了针对所谓以我国为代表的“第三方国家”在新兴领域技术标准制定上的挑战，也加强了双方政府对于新兴领域技术标准制定的支持。我国应对美欧加强合作的具体领域，以及所采取措施等方面的影响进行积极研判，分析其对我国新兴技术标准领域标准制定乃至未来产业发展的影响。同时，加强政府对相关新兴领域技术标准研制的支持，同时也注意政府支持的途径与方式，尤其是要更多地运用市场化手段，在相关技术标准的基础研究、组织保障、实施推广上进行配套支持。
（四）提高我国市场监管标准的科学性与透明度
美欧联合声明谈判涉及标准化问题取得的突破，在于双方在标准化管理上都具备较高的水平，一旦落实将极大地便利双方经贸关系。我国应结合自身的发展基础，借鉴美欧合作的有益经验，继续深化标准化工作改革。尤其是对于在市场监管中运用的标准，要提高相关标准制定依据的科学性、制定过程中的公开性、对实施效果进行充分评估，借鉴国际“良好监管实践”的要求，提高我国市场监管标准的科学性与透明度。
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