中外金融科技监管的比较与创新发展
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作者:刘虹
摘 要：金融科技是我国金融行业改革发展的重要内容，完善金融科技监管，有利于强化金融科技风险防控，营造规范、有序的金融市场。当前我国金融科技仍处于发展初级阶段，尤其是在监管方面，监管技术、监管体系等方面与发达国家存在一定差距。由此，立足于我国金融科技监管概况，梳理国外关于金融科技监管的相关经验，进一步指出我国存在的差距点，并针对性提出完善我国金融科技监管新思路。
关键词：金融科技;监管体系;差距对比;国际经验;创新发展
2018年3月19日，在深圳举行的“2018中英金融科技论坛”会上，指出我国已经进入了金融科技驱动与引导时代，“监管科技”将会成为金融科技的发展方向。2019年3月8日，中国人民银行金融科技（FinTech）委员会召开2019年度第一次会议，强调要逐步建立金融科技监管规则体系，进一步提升我国金融科技监管的专业性、穿透性与统一性。尽管我国金融科技监管已从讨论阶段转变为制度化运营阶段，但相关监管方式仍比较落后。相对而言，美国、德国、澳大利亚、英国等发达国家在金融科技监管方面发展经验较为成熟，且取得了较好的效果。例如，2018年10月15日，蒙古国计划，借助区块链技术，用于科技驱动型金融监管。借鉴国际经验提出针对性的优化途径，对提升我国金融科技监管水平具有积极的现实意义。
一、中国金融科技监管概况
区别于其他法域，中国金融科技在运行初期几乎不受监管，直至2015年7月，中国发布了第一个支持引导金融科技监管的政策文件《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，指出金融科技监管具体包括股权众筹融资、互联网支付与网络借贷等。此后，中国人民银行等十部委联合发布了《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、《非银支付机构分类评级管理办法》与《非金融机构支付服务管理办法》。且银保监会针对网贷行业制定并实施了“1+3”的监管制度框架，进一步提升我国金融科技监管水平。
金融科技监管已形成全方位合作格局。例如，2018年，我国招行、浦发银行与建行等实施“开放银行”的发展战略，与蚂蚁金服在金融科技方面，就能力、业务与技术等领域实施开放性合作，2019年这种行业生态圈合作的开放与连续性愈发明显。据《证券日报》统计信息显示，在2018年4月至2019年2月，蚂蚁金服已经与北京、西安、廣州与天津等地至少10家金融局达成合作意向，装备“蚂蚁风险大脑”，进一步提升金融科技监管能力。同时，腾讯与北京金融工作局合作，研究并发布了首个金融安全大数据监管平台，聚焦金融科技监管，极大的提高了金融科技监管的便利化。
金融科技监管逐步从讨论阶段走向制度化运营阶段。根据人民银行网站信息显示。在2017年5月，中国人民银行官网公布成立金融科技（FinTech）委员会，就金融科技监管展开大量讨论，认为金融科技监管是技术驱动的金融创新。直至2018年8月，我国证监会正式印发了《中国证监会监管科技总体建设方案》，进一步明确了金融科技监管1.0、2.0、3.0各类信息化建设工作需求和内容，以及七大类32个监管业务分析场景。在2018年年底，央行与发改委部门在北上广等地启动金融科技应用试点，围绕四个方面为金融科技监管提供制定经验，标志着我国金融科技监管进入了全面实施阶段。
二、国外金融科技监管经验分析
（一）制度体系较为完善，政策环境利好
日本金融厅向国会提出《金融商品交易法》、《贷款业法》、《资金结算法》等系列法律修正案，规范了本国金融科技市场的发展。澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）推出《在不支持有AFS或者信贷许可证的情况下测试金融科技产品和服务》，对金融科技服务金额，以及服务对象数量进行了限制，为本国金融科技信贷领域创新提供了政策保障。且德国在《交易所法》中明确规定，涉及金融科技业务的企业，申请上市的前提之一是强制性信息披露，必须满足相关信息重大性、完整性以及真实性。完善的金融科技监管支付既保护了投资者的利益，也提升了金融科技监管机构监管效率。
（二）监管方式先进，金融科技产品齐全
国外发达国家，在金融科技监管过程中，采用先进的监管方式，显著增加了本国金融科技产品。例如，美国在金融科技监管方式较为多样，主要包括功能监管与限制性监管。其中，功能监管，主要对该国金融监管体系，实施有效监管;限制性监管，主要对本国金融市场的准入规则与金融机构投资行为，进行明确规定。再如，英国金融行为监管局（FCA），引入了新型的“沙盒”监管方式，促使本国金融产品逐步增加。据相关报告显示，英国采用这一监管方式之后的三年时间内，英国Fintech产业规模达到26.86亿美元，产品数量新增了近三成。另外，2016年3月21日，澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）成立并管理“监管沙盒”，并进行为期6个月产品测试，促使本国金融科技产品种类逐渐增加。
（三）现代技术应用水平较高，推动金融科技业务稳定发展
随着互联网信息技术不断发展，国外已将大数据、云计算等现代技术应用于金融科技监管之中，有效推动了金融科技的平稳发展。例如，英国政府在对金融科技监管过程中，引入了生物识别技术与区块链技术，对金融科技投融资主体进行有效监管。德国The DAO与智能合约等机构合作，联合应用区块链技术，对本国比特币实施金融监管。同时，澳大利亚股票交易所，采用私有区块链技术代替原有清算系统，并且ASX使用比特币背后的区块链技术，代替原有清算和结算系统，降低金融产品或业务进行时清算和结算交易成本的复杂性，防止原有结算系统出错带来的经济损失。
（四）主体分工明确，监管对象针对性较强
目前，国外金融科技监管结构、主体分工明确，其监管对象更具针对性。例如，美国对于涉及产权变化的P2P业务，规定由美国证监会负责监管;在金融科技货币服务方面，规定由法人州政府实施监管行为，要求各金融机构在进行货币转移时，都进行注册和登记国内监管任务具有针对性与具体性，极大规范了国内金融监管体系。再如，英国主要由审慎监管局与金融行为监管局实施监管任务，前者负责审慎监管，后者负责行为监管，监管对象具有较强的针对性。日本金融科技监管也有明确分工，主要由监督局负责对金融机构的监督，检查局负责对金融机构按例实行检查工作，极大规范了本国金融科技市场。 三、中外金融科技监管差距比较
（一）法律成熟度存在差距
日本、欧盟、美国等发达国家都有着较为成熟的金融科技监管法律。例如，英国金融行为监管局发布了《互联网众筹及其他媒介发行不易变现证券的监管办法》，该办法将P2P和P2C业务归为“借贷类众筹”，有效控制了金融科技发展中存在的风险。而我国在金融科技监管的法律规定方面依然比较欠缺，存在监管漏洞。金融科技监管法律依然适用于《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等，但从金融科技角度来看，这些实体法在关于金融科技监管方面缺乏相应联系，监管效果较为低下。据上海检察院发布的《金融检察白皮书》资料显示，截止2018年初，仅“e租宝”、“申彤大大”、“中晋系”等系列案件涉案金额达到了2000亿元人民币。截至2018年6月，腾讯灵鲲大数据金融安全平台数据统计，金融科技类的非法集资平台超过了1000余家，目前立案查处了200余家，金融科技监管的法律还需要进一步完善。
（二）风险防范措施存在差距
国外先进国家金融科技监管风险防范措施较好，提升了金融科技初创企业应对金融风险能力。例如，美国在引入沙盒监管方式的同时，采用了功能性监管方式与主动监管方式，有效降低金融科技潜在系统风险。相较而言，我国金融科监管仍没有引入沙盒监管方式，仍沿用被动监管的方式，金融科技监管风险防范措施较为落后。根据新浪财经数据显示，在近2年内，我国互联网金融举报信息平台，累计收到17万条举报信息，审批后转交给监管部门15万条。其中，涉及客户隐私保护、暴力催收等安全问题，占比高达84%。另据新浪科技信息显示，我国部分金融科技平台，借助普惠金融之名，实施庞氏骗局，对一些网络信贷客户，实施“违规寻租”和“逆向选择”行为，导致恶性催收与捐款跑路等不恰当行为频发。
（三）技术应用存在差距
国外许多国家采用先进的科技监管技术，加强了各国金融科技监管安全性。例如，美国联邦金融机构发出一份网络安全评估工具，用于评估金融科技企业所面临的风险，有效维护了当地金融科技企业融资环境。相对而言，我国金融科技监管方式依然延用传统金融监管方式，金融科技监管技术相对落后。据绿盟科技威胁情报监测结果显示，我国在将金融科技与互联网金融融合发展时，由于缺乏较强的技術支持，导致相关平台无法完全应用大数据与区块链技术，金融科技企业与平台匹配度较低，导致平台遭受严重的攻击。据统计，2017年，我国金融科技行业受DDOS攻击总流量和攻击规模大幅上升，单次攻击峰值高达1.4Tbps。且网络勒索与MySQL、PostgreSQL的漏洞增长较快，导致金融科技企业融资平台攻击占比高达54%，资金损失率较同期超过了7.2%。
（四）部门权责分配存在差距
国外金融科技监管部门职责分工较为明确，可以有效监管金融科技企业发展。例如，澳大利亚金融科技监管体系分为三个监管机构，其中中央银行主要负责管理金融科技的清算与支付系统，可有效保持金融科技稳定发展。加拿大财政部主要负责发布金融科技监管扶持政策，金融机构监理总署负责规范、监理及检查所有金融机构。相对而言，我国尚未明确划分金融科技监管部门权责。根据中国报告网信息显示，在2017年5月之前，金融科技监管主要是由银监会、证监会与保监会等机构负责，但三个部门缺乏清晰的权责义务，仍存在各自为政现象。另据新浪网信息显示，受监管制度纵向变迁的影响，中央和地区之间的金融监管机构职责不统一，未明确规定监管主体权责，导致众多企业在P2P网贷、股权众筹、区域性金融资产交易中心等金融组织监管中，缺乏明确的监管职能，产生乱象监管现象。
（五）数据开发与应用存在差距
国外在进行金融科技监管时，对于金融数据的开发与利用程度较大，可以实现不同国家、不同监管机构之间进行数据共享。例如，美国、新加坡与英国等国家，均建立监管交流和数据共享机制，实现跨国或者跨平台数据共享。相较而言，由于我国金融科技监管机构仍处于发展阶段，无法对金融数据进行有效利用，导致相关金融数据属于分离状况，企业与平台之间数据共享性较差。根据搜狐财经信息显示，我国证监会、银监会与保监会，均又有独立的监管信息系统，且各个系统之间缺乏关联，导致三个监督部门之间无法实现监管信息共享。并且，我国金融监管信息，一般实施定时报送方式。但由于各个金融监管机构信息系统相对独立，监管部门无法有效利用相关数据，使得金融监管信息收集效率低下，甚至存在人为篡改、虚报与瞒报现象，进一步降低金融科技监管效率。
四、完善我国金融科技监管的新思路
（一）健全法律制度规则，加强金融市场的稳定性
我国立法机关可在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等基础法律上，参考国外金融科技监管法律经验，制定专属本国金融科技监管法律制度。在金融科技信用领域，设立规范金融科技企业征信的监管办法，加强对市场征信监管。在第三方支付机构准入门槛限定方面，制定专属金融科技支付法律，规定保证金为核心的准入制度，并对最低净资产作出投资限制规定。同时，立法机构可及时制定报表审批监管行政法律规范，便于金融科技企业通过网上银行报送资产负债表、损益表等资料，进而规范企业有序发展。此外，金融科技监管机构还可以联合网络安全公司，共同制定金融网络安全规则，推动金融参与者更好地遵循市场监管规则。
（二）搭建技术驱动型监管系统，创新监管有效性模式
2018年9月16日，中国人民大学法学院副院长、互联网与信息法律研究所执行所长杨东教授针对金融科技监管痛点，指出监管创新在于构建科技驱动型监管路径。我国可通过搭建技术驱动型监管系统，创新金融监管方式，提高金融科技监管的有效性。我国应与信用较好的大型网络公司合作，运用人工智能等数字技术，建立起能够试错、容错、查错、纠错的包容性创新管理系统。且在创新管理系统的基础上，相关机构应通过将监管工作相关的影像、音频、图片、文字等资料数字化，用相关技术进行加密。相关企业也可利用该系统，注重利用云计算与区块链等数字技术，改变原有单一的监管模式，实现一个平台、多层次监管，创新我国金融科技监管的有效性模式。 （三）设立差异化底线科技监管方式，防范系统性金融風险
2019年2月2日，互联网金融协会会长李东荣提出“金融科技的底线思维”，为金融科技监管方式创新提供新思维。针对金融违法活动，我国金融科技监管机构，要特别强调运用穿透式监管，对金融产品的相关法律属性进行透视和梳理，对于涉嫌违法的金融活动坚决打击。针对金融资金监管方面，我国相关金融机构应实行嵌入式监控，实现风险数据的及时采集和防范，并将金融业务资金来源、投资者信息与资金流向进行串联，实现多种金融监管信息实时监控。针对不同金融科技技术与应用场景，各监管部门也应实行差别化监管。例如，针对电子支付与第三方支付业务，监管机构可指定严格且详尽的监管办法，监管也应涵盖准入门槛、资金安全监管机制、网络隐私权板胡机制、支付安全标准以及风险控制机制等方面。
（四）合理开放数据应用编程接口，实现金融科技协同监管
新加坡在金融科技监管中，提出了开放应用编程接口（Application ProgramInterface，API）架构，实现了本国金融科技数据共享。我国相关监管部门，应基于现有监管所涉及的平台或者系统，分析本监管部门所包含的数据，将相关数据进行分类，区别隐私与开放数据。且相关机构应通过疏通现有监管平台接口，借助新兴信息技术，进行不同部门数据导入，完成各部门数据对接。继而根据对接数据，对相关数据再次进行筛选与分类，剔除监管无效数据。并将分类后的数据进行模块化划分，在保证数据有效性的同时，实现监管信息资源共享。
（五）成立职能部门，做好顶层信息基础设施建设
2019年3月，央行副行长范一飞提出应做好顶层信息基础设施建设，推动金融科技监管数据资源的融合应用。我国应在现有监管主体的基础上，调用专业的监管人员，组建专业化的金融科技监管职能部门，对金融科技行为进行功能性监管。并且，根据当前我国金融监管部门的相关业务，金融科技监管职能部门，应按照不同业务属性，划分监管任务，保证每一项监管任务落实到人，进一步明晰监管部门权责。与此同时，金融科技监管职能部门应针对金融科技信息系统多头连接、信息流与资金流割裂等问题，运用开发API与人工智能等技术，推动民生与金融领域信息系统互联互通。
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