发达国家新经济监管的六点经验做法
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作者:刘振中
近年来，新经济的蓬勃发展给各国政府对相关行业的监管带来了巨大挑战。美国、欧盟等发达国家（地区）在新经济监管方面走在前列，开展了大量的实践，积累了丰富的监管经验，尤其是在不同细分行业领域实行差别化监管、适时调整监管策略、加强数据信息保护等方面将给我国的新经济监管提供有益启示。
一、注重细分行业监管的针对性
新经济涉及的行业领域众多，发达国家虽然在新经济监管方面没有统一的监管法规和制度，但对不同细分行业领域探索形成了有效的差别化监管做法。在高风险性的新经济领域，提出风险警示，防范和化解可能隐藏的风险。欧盟明确规定第三方支付机构必须取得银行业执照或电子货币公司执照后才可开展相关业务，同时对初始资本金限额、会计核算程序、内部风险控制机制、财务审计报告公开披露等也提出了明确的要求。美国联邦机构在对以比特币为代表的金融科技监管过程中则注重消费者的风险教育和警示，通过各种渠道提示、引导和建议金融消费者进行虚拟数字货币投资，减少欺诈行为。如，2013年7月23日，美国证券交易委员会（SEC）投资者教育和宣传办公室就此发布了投资者提醒，告知投资者使用虚拟数字货币可能存在的潜在诈骗风险;2014年5月7日，SEC再次发布投资者提醒文件，以使投资者了解涉及比特币和其他形式数字货币投资的潜在风险。同时，美国金融业监管局（FINRA）发布了投资者提醒文件《比特币，有点冒险》，介绍了数字货币的概念和运行原理及存在的风险;2014年8月，美国金融消费者保护局（CFBP）发布了关于数字货币的消费者指引文件《数字货币带来的风险》，对金融消费者进行数字货币投资给予建议和指导。
在市场前景较好但风险隐患不明确的新经济领域，采取包容审慎的态度，从准入门槛上把关，实现事前规制和事后管控相结合。如，在共享经济方面，欧盟于2016年6月发布的《欧盟共享经济议事日程》中提出各成员国应当为共享经济的发展进一步放宽限制、营造适应性的监管环境;美国政府通过研讨会、新闻发布会等形式广泛征求社会各界意见，促进政府和业界的交流互动，探索适合共享经济良性发展的监管模式，逐渐完善共享经济监管的适应性制度。
在潜力型新经济领域，采取积极的支持态度，推动其在经济社会各领域的广泛应用，实现产业转型升级。例如，美国不仅逐步放宽对人工智能等技术创新的监管限制，鼓励人工智能技术在工业、医学、通信、制造、运输、农业和安全等领域的运用，还着力破除人工智能产业发展面临的监管障碍。
二、动态跟踪并适时调整新经济监管策略
发达国家在制定新经济监管策略时，尤为注重新经济发展多样化、动态化的特点，对新经济发展进行实时动态跟踪，针对新经济在不同阶段存在的问题适时调整其监管措施。以美国对智能驾驶的监管为例，在智能驾驶发展初期，美国政府秉持谨慎保守的强监管态度，一定程度上阻碍了自动驾驶技术向实用水平的快速发展。此后，随着智能驾驶实践的不断深入，美国政府又及时调整了监管导向，逐步放开市场，加大支持力度，打通人工智能发展梗阻。2012年，美国内华达州议会通过了允许自动驾驶车辆上路的法律条例;2015年12月，加州车辆管理局提出了一项关于自动驾驶三年试用期的监管草案;2018年9月，美交通部为自动驾驶汽車开发商提供非监管指导，以保证无人驾驶汽车安全行驶;同年10月，特朗普总统签署了一份总统备忘录，允许各州和地方放开美国联邦航空管理局规定禁止的创新商业和公共无人机操作。
意大利对股权众筹等领域的监管也体现了动态适应的原则。在这些领域发展的初期阶段，主要以保守、谨慎的态度加强市场准入和过程监管，当这些领域趋向成熟时，推动监管规则及其内容逐渐趋向全面、深入。例如，2013年6月，意大利证券交易委员会出台了《关于创新型初创企业通过网络平台融资的规则》，将众筹业务局限于创新型初创企业的融资活动;2016年，意大利证券交易委员会则出台了19520号条例，该条例在原有的提供股权众筹平台服务的银行和投资公司基础上，增加了股权众筹门户经理这一新的实体经营股权众筹网络平台。
三、保护市场竞争活力和消费者权益
为保护数字经济领域的市场竞争活力和消费者权益，发达国家采取了一系列有效的监管手段，重点打击滥用市场支配地位和不正当竞争等行为，保护消费者权益不受损失。例如，美国司法部和联邦贸易委员会在2010年就已联合发布了新版《横向合并指南》，将由损害创新竞争引发单边效应加入到合并审查的考虑之中，以保护创新与竞争活力。
欧盟在数字经济反垄断执法方面体现出较强的主动性，采取同一主体多案并行的调查方案，以防止拥有数据与流量优势的超大型平台在某单一市场形成支配地位，警惕超大型平台垄断传导至其他市场。如欧盟于2018年4月提出了《关于促进在线中介服务用户的公平和透明度条例》的议案，以解决科技平台、在线平台滥用市场支配地位的相关问题;还于2019年4月对占主导地位的技术平台提出了在数字平台经济反垄断、个人信息保护、数据保护、网络安全等方面的新义务。此外，欧盟也注重保护消费者福利和中小企业竞争力，制定了《欧盟共享经济议事日程》，以保障共享经济参与主体的竞争活力。
四、完善新经济监管法律规章体系
以健全的法律规章实现对新经济的监管，是发达国家普遍运用的手段之一。对于新经济领域的企业，发达国家政府常常推行严格的信息披露制度，制定完备的企业破产资产处理方案，以确保新经济全生命周期发展都有律可循、有规可依。如，美国政府对P2P平台市场准入制定了一系列标准，只有达到准入门槛的平台才能进入市场，美国证券交易委员会要求每个借款人必须通过运营商向潜在客户提供贷款人财务和其他信息，同时要求平台运营商每天多次提交贷款信息列表并对外公布。
日本政府对互联网金融实施高度集中的监管体制，并且采取行政干预的手段。网络银行出现后，日本政府制定了信用管理和互联网监管等方面的法律法规，将金融领域原有部分法律的使用范围扩展到了网络银行领域，有效惩戒了欺诈、逃税、洗钱及其他与金融消费相关的不法行为。2010年以来，日本政府陆续出台了《事务指南第三分册：金融公司相关虚拟货币交换业者相关》《金融商品交易法》《犯罪收益转移防止法》等政策法规，为互联网金融发展保驾护航，推动了互联网金融产业的健康发展。 此外，针对新经济暴露出的问题，发达国家往往秉持“既不压制发展，也要依法管理”的价值取向。其中，日本对新经济监管原则是，不能一味地强压，还要给予新经济合理的发展空间。早在2000年5月，日本就發布了《异业种加入银行经营及网络专业银行等新型态银行执照的审查指针方案》，明确提出允许其他行业参与银行业，发展金融新业态。
五、强化数据信息保护与信用管理
强化数据信息和信用管理是发达国家加强新经济监管的重要内容。在数据信息保护方面，美国从促进数据产业发展的现实需要出发，在保护个人信息权利的前提下规范数据共享行为，并通过匿名化等方式将个人信息脱敏转化为数据，降低个人隐私泄露风险，促进数据流通和共享。如，美国加利福尼亚州于2018年6月颁布了《2018年加州消费者隐私法案》，旨在加强消费者隐私权和数据安全保护;欧洲议会于2016年4月通过了要求企业保护欧盟公民的个人数据和隐私的通用数据保护法规（GDPR），以进一步加强对居民隐私数据的保护，任何在欧盟国家内存储或处理欧盟公民个人信息的公司都必须遵守GDPR。
在新经济的信用管理方面，美国支持P2P平台Lending Club与多家银行共享征信数据，将客户信用等级与信用评分挂钩，建立用户及服务提供者的信用评价体系，不断加强社会信用体系建设。英国政府通过完善网络身份验证，进一步拓展“身份验证工具”的功能，向共享经济平台开放电子化的犯罪记录，即允许公众在符合一定条件的情况下利用互联网对某个人的犯罪记录进行审查，从而完善网上交易信用体系。
六、建立政府与市场良性互动关系
处理好政府与市场的关系是发达国家对新经济监管的又一亮点。在监管过程中，政府集中瞄准解决新经济领域的市场失灵问题，及时完善与新经济发展相适应的政策法规、标准及公共服务配套，不直接干预市场。对此，各个国家在处理方式上有所不同，主要有三种模式。一是尊重市场主体的经营自主权，避免对市场的过度干预。2015年6月美国联邦贸易委员会（FTC）邀请众多专家举行“共享经济议题：平台参与者与监管”研讨会，明确了共享经济监管标准是“监管要顾及市场竞争，监管不能破坏市场创新”。二是在充分发挥市场自动调节机制的前提下引导扶持创业型新经济的健康发展。如，欧盟通过兴建一些创业园区，为创业型的新经济企业提供良好的发展环境。三是通过试点新经济监管创新模式，构建政府监管与市场反馈之间的良性互动关系。如，英国在金融监管领域首创了“监管沙箱（Regulatory Sandbox）”模式，即从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按英国金融行为管理局（FCA）特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，可以在适用范围内测试。FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，评估通过后，在“监管沙箱”之外予以推广。其本质是根据反馈动态调整的监管，该模式一方面让创新在监管的特殊许可下低成本快速实验，另一方面可以鉴别出哪些监管规定已经不合时宜、需要重新调整。
（作者为中国宏观经济研究院产业所副研究员）
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