基于污名化理论的城管暴力执法成因和对策
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作者:宋晓莹
摘 要：随着户籍制度改革进一步深入发展，大城市流动人口数量明显提升，我国城市化进程进一步得到加深，與此同时，城市管理变得日益复杂起来。城市管理行政执法部门的出现，就是为了使各种城市管理难题得到解决。城市管理行政执法部门自1997年试点开始到至今已经走过21个年头。城管已经成为维护城市干净整洁和秩序正常运转的不可或缺的部分。但是近年来，全国各地城管执法的冲突不断，各种粗暴执法现象被频频曝光，暴力执法更是成为焦点问题，引人深思。运用戈夫曼的污名化理论对城管队伍暴力执法现象的成因进行分析，从而对减少“城管”负面影响，提出一些见解和对策。
关键词：城管;污名化;原因;对策
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.074
1 城管暴力执法定义界定
随着魏文华事件、夏俊峰事件以及“老农卖红薯被城管扇耳”事件等暴力行为层出不穷，社会各界人士逐渐将视线聚焦城管暴力执法事件。多家媒体争相报道各类暴力执法事件，已使城管队伍暴力执法成为社会话题的焦点，各界学者更多开始注重对“暴力执法”研究。聂伯格（H·Nieburg），认为“暴力是指那些无组织的、破坏的和伤害的等行为，这也就是说在考虑实施对象、目标、过程和影响以及对受害者的选择的情况下，使他人行为方式发生改变和减少对社会制度产生的影响。”索菲·博迪-根德罗对“城市暴力”界定为：“街头放火、斗殴打群架以及蔑视警察轻度违法行为、尽管事件的原因各种各样、肇事者不相同、其涉及的性质以及严重程度也不尽相同，但这些行为还是被法国情报总局统称为城市暴力。”暴力执法为达到执法目的而采用暴力手段，在某种程度上，执法对象利益也会受到损害，其本质是一种行政违法行为。综上所述暴力执法是指为了迫使行政相对人服从管理而采取了言语或粗暴行为等手段，在执法过程中违背了相关法律规定，是一种行政违法行为。
2 城管暴力执法与污名化的溯源
近年来，互联网技术进入快速发展的列车道，新闻媒体以及自媒体，得到了空前的发展。“城管”这一词汇则成为近十几年来持续性的社会热门话题。社会公众对于城市管理行政执法队伍的形象认知却大都是负面的，随着各类暴力执法事件频频被媒体大肆报道，城管队伍遭遇前所未有的信任危机。新闻媒体对相关暴力执法事件的报道不断地放大，而城管部门与群众主动沟通的渠道也比较少，这导致了城管队伍负面形象得到了进一步地固化。这体现了一种“污名化”的过程。“污名化”是指以偏概全，遮蔽剩下的特征，并将其中某一特征进行负面抽象处理，让这一特征成为显著的标识，并随着社会不断的交往和话语建构变化过程中，使原本身份的别称和代言被显著地标识所标签化。污名（Stigma）一词源于古希腊，其表明奴隶和战俘等社会底层的人性缺陷和身份低下。社会学家戈夫曼1963年在《污名：受损身份管理札记》首先对污名进行了专门的研究，并对污名作出了四点阐释。简单地来说，污名，人们是在特定社会中，基于相应的背景，通过学习和实践对某些对象的认知或偏见是消极的、片面的，这种负面的认知在社会交往中不断被进一步强化和共享，从而形成了刻板印象，这主要在日常态度、政策和行为上有所体现。媒体一方面利用“污名”构建了城管暴力执法的负面形象。另一方面还将暴力抗法摊贩的形象“圆形化”，而往往忽略了流动摊贩破坏城市环境、治安等的影响，有时还不惜编造和歪曲客观事实。自古以来，官是强势的一方，而民是弱势的一方，官欺压百姓，以强欺弱，弱者更容易遭人同情。人们因为对城管部门产生了极大的不信任感和对立感，为了达成督促城管部门改正问题的目的，企图通过污名化的手段来表达自己对城管部门不满。
3 城管暴力执法的成因
3.1 城管执法中的价值理念冲突
为了对城市进行更好的管理城管应运而生，他们不仅维护了城市管理秩序，也满足了公众对高质量城市生活环境的要求。城管严格执法，才有利于维护城市管理秩序。从城市管理来说，为了体现城市管理法律制度的价值，而追求良好的城市管理秩序，这表明城管应该严格执法。流动摊贩在一定程度上冲击了城市管理制度，也破坏了城市的管理秩序，甚至有些城市将其“脏乱差”归因到流动摊贩。而从流动摊贩上来看，他们大多都是弱势群体，比如进城务工人员、郊区农民、城市下岗职工等，为了生计选择摆摊。我国经济发展不均衡、人口和资源不对等，因此不能保障所有人都获得充足的生活和就业岗位，但生存却依然是人类发展需要优先考虑的。因为生存本能，在国家和社会无法顾到他们时，这些弱势群体选择摆摊。无论是从情理层面还是法律层面都具有一定正当性。因此实际上两种价值冲突——城市管理秩序和生存权的冲突充分在城市管理中的城管执法人员和流动摊贩的冲突中体现。
3.2 部分执法人员素质低下
一些专家言：“城管队伍中的执法人员素质参差不齐，构成十分复杂。”在城市管理中城管执法者本来应当是法律的执行者，但是存在部分城管人员自身法律意识薄弱，对许多法律规定知之甚少，对法律精神也缺少准确认识，以及还有个别执法者本身就是一个法盲，城管执法时简单粗暴的现象，依法治国理念得不到有效贯彻，这就导致了“执法犯法”现象时常发生。此外，部分城管执法人员缺乏服务意识和“人本”意识。广大公务人员的出发点和归宿是为人民服务，任何事情最终都要落实到人来执行，城管执法也不例外，甚至对此要求更高。但部分城管暴力执法者把自己当成衙门里的老爷，在潜意识里滋生了“官僚主义”，对被执法者简单粗暴、不屑一顾、缺乏服务意识，以及忽略了对被执法者最基本人权的尊重。近年来城市化快速发展，正规城管队伍的建设已经无法满足城市管理发展的需要，因此需要聘用临时工来协助城管以保障工作顺利进行。很多临时工都未受过专业培训，在执法过程中都只一味通过暴力手段来完成执法任务，所以近年来出现的城管暴力执法事件，很多都是临时工实施的现象。多方面因素综合作用导致了城管队伍中部分执法人员素质不高，这也是暴力执法事件发生的主体条件。 3.3 城市管理理念偏颇，对城管执法缺乏有效监督
城市管理者的管理理念对管理有重要的指导作用，当今出现的暴力执法现象，与理念存在的偏颇有莫大的关系。在城市的发展中，城市定位脱离实际，在管理理念和方式上很大程度一味追求大排场和大规模，因此许多城市喜爱做面子工程和形象工作。目前有关资料表明我国近二百个城市要建设成为国际大都市。市容市貌在大都市城市建设过程中成了重点治理的对象。一个城市文明的标志就是市容市貌，也是城市发展的外部形象。为了达成此目标，无形中给城管增添了更多的任务，“求快求政绩”在工作中也有体现，此外通过提高执法的力度来完成工作。导致在执法工作中出现急功近利的现象，同时管理理念的不足也造成了执法过程中出现暴力手段。但是监督机制缺乏是暴力执法现象发生的另一个原因。近年来公民的法律意识得到增强，人们通过运用法律武器维护自己的权益，已经成了生活中不可缺少的部分。在城管执法中，行政相对人配合行政机关的执法行为是其应尽的义务，但中间存在违法行为损害了行政相对人利益。我们应通过正当程序来维权。而目前我国没有健全的相关法律制度，也没有相应配套措施，许多条款过于笼统抽象，在实际中缺乏可行性和操作性，这造成当公民的正当权益受到侵犯时，很难及时得到救济和保护。不仅如此，还不利于公众监督力量的发挥。
4 降低城管暴力执法的对策
4.1 树立正确的执法理念——生存权更重要
与城市管理秩序相比较，生存权更重要。城管执法人员在“生存权”更重要的执法理念指导下，在执法过程中一定不要只追求城市管理秩序，要优先尊重流动摊贩的生存权。城市执法者更应积极帮助流动摊贩使摊位符合规划要求;一方面符合城市管理秩序的破坏程度，要谨慎使用各种惩罚手段;另一方面要减少不尊重流动摊贩生存权的行为，如直接抄摊、罚款、没收经营工具等。借鉴国外相关城市管理经验，“生存权更重要”执法理念有利于城市管理。因此，各地相关政府部门更应该把摊位纳入城市规划管理之中使流动摊贩合法化。为了实现城市管理秩序和生存权的双赢，使城市管理秩序不遭到破坏，有必要对其进行监督管理。
4.2 逐步提高城管執法队伍整体素质
面对目前我国城管素质普遍不高的现实，相关部门应尽快提出切实可行的方案来提高城市管理执法队伍整体素质。首先，严格控制录用员工准入机制，完善录用标准和程序，并采取公开公正，优中选优的原则招考社会执法人员，让城管部门录用更多高素质高、有法律知识的人，以使城管执法队伍整体的法律素质逐步提高。其次，要加强对城管工作者思想政治的教育，随着我国社会的发展以及相应的管理理念变化，必须定期开展政治理论学习和思想教育，使城管执法人员更加重视以人为本、为人民服务。让城市执法人员更加坚定政治立场和保持政治敏锐性，使其在执法过程中更加自律。其三，要定期对工作人员进行相关法律知识的培训，社会发展在不断变化，我国法律法规也随之不断变化和完善，为了执法人员能够依法行使职权，相应管理部门应定期对我国的工作人员进行法律法规的培训，及时更新城管工作人员的法律知识，以此来熟悉相应法律法规的变化。最后，注意执法人员文明行政行为的养成。对一些执法人员的教育可以通过树立典型等方式来进行，从而起到榜样的作用。为了避免在执法过程中出现非法的暴力执法，一是要养成良好的思想作风。二是规范其行为。
4.3 转变城市管理理念，加强城管执法监督
城市执法发展应与时代的发展以及法治社会的建设相一致，城市管理理念及时更新，使减少暴力执法事件的发生。在管理过程中，坚持以人为本的理念，优先考虑保障人的生存权。城市对每个人来说，是一个谋生的居住地方，城管严格执法是为了给市民工作和生活提供一个更好的环境，这促进了城管积极和行政相对人沟通交流，使以人为本和为人民服务的理念真正深入到城管日常工作之中，使之站在弱势群体的角度看待问题，进而做出更加合法合理的执法选择。与此同时树立和谐的执法理念，也顺应了我国和谐社会发展的时代潮流。在执法过程中通过讲法理情的方式，不仅缓和解决矛盾，还避免侵害行政相对人的合法权益，而仅仅采取简单暴力执法的方式，不但不能解决问题还会使矛盾激化升级，严重的话会诱发暴力执法，不仅让行政相对人的利益受到损失，也破坏了城市管理者在群众中的形象。执法要严格却不能过于僵化苛刻，坚持依法执法，并大力推行人性化的执法理念。在此基础上，政府要更加重视建设城管执法监督机制，对城管执法进行定期监督。此外城管内部也需要加强内部监督，善于总结执法工作的经验与不足之处，善于接受行政相对人以及市民提出的意见和建议。市民应理智客观看待城管打人等暴力执法事件，对城管执法外部监督要放下偏见，不能听信大众媒体的片面之词，盲目跟从，对城管进行“讨伐”。长此以往，会形成恶性循环，严重挫伤城管人员的工作热情与积极性。
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