城市公共安全背景下应急联动体系探析

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　　摘 要：我国城市化进程加快，特大型城市以及城市群的治理能力问题逐渐暴露，治理体系遭受严峻挑战。人口、资源的集聚效应造成社会脆弱性的增加，使得城市公共安全趋势不容乐观。城市管理者应当以大数据及人工智能技术平台为依托，在法制背景下，厘清应急事件中指挥和权力从属关系，整合城市各应急部门指挥中心，统筹协调人力、资源，建立起适用于城市公共安全框架下的应急联动体制与机制。同时细化和规范城市应急协调联动的流程，完善应急联动“一案三制”相关内容，以构建适用于城市安全体系下的应急联动体系。
　　关键词：城市 公共安全 应急联动 治理体系
　　一、引言
　　当前，伴随着城市化进程加快和国家经济高速发展，社会内人口和资源的集聚性衍生出社会脆弱性、安全风险性和治理复杂性等一系列问题相互交织，各类安全事件频发。自2003年“非典事件”后，建立国家层面的应急处置部门的有关内容，逐渐引起学界重视。2008年奥运会的召开和汶川地震的发生，对应急部门处置公共安全突发事件提出了更高的要求。在此背景下，各地各类应急联动中心相继建立并逐步发展完善至今。党的十九大提出，要求建立健全“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的特大城市公共安全应急联动机制，探索完善特大城市应急联动综合管理模式。因此，对应急联动体系进行研究已经成为当前事关城市公共安全的重要内容。
　　二、域外应急联动模式探析
　　目前世界范围内较为典型的应急联动体系主要包括美欧和日本两类，以此两种为代表的体系发展时间较长，建设程度较为完善。通过与我国应急体系进行对比，能够总结经验的同时发现自身存在的不足，从而加以改善。
　　（一）美欧应急联动体系评析
　　第一种是以美欧国家为代表的“两级应急联动体系”。就体制而言，由于美欧多为联邦制政治体制国家，因此其应急联动体系主要可分为联邦政府、州政府两级。1979年美国成立联邦紧急事件管理署，简称FEMA。在联邦范围内，发生跨区域的公共安全、自然灾害等事件，由联邦管理署下辖的紧急部、联邦保障部等机构实施联动管辖，主要进行制定计划、调动资源、协调力量、应急处置、评估善后等。该署在华盛顿设有总部外，还在波士顿等10个地区设立了区域中心，帮助协调所辖范围内各州进行应对处置。同时，在州行政区域内部发生的公共安全、自然灾害等事件，由各州负责实施。例如芝加哥第五区域中心，负责所辖明尼苏达州、俄亥俄州等州的区域应急联动中心。此类应急联动体系，适应其国家政治体制，设立联邦、州两级，层级少，其区域中心仅负责技术指导和情况反馈，应急联动指挥模式与目前我国所倡导的“扁平化指挥”概念相近。同时将自然灾害、公共安全等形式的突发安全事件均纳入应急管理体系，有利于协调突发事件情况下的应急资源，协调平台层级较高。
　　（二）日本应急联动体系评析
　　第二种是以日本为代表的“双主导模式应急联动体系”。日本应急联动体系主要包括以下两种：以行政区域主导和以救援队伍主导。日本应急联动体系的应用场景以地震类自然灾害为主，社会公共安全事件相对较少。因此，其应急联动体系主要针对灾害事件。当单行政区域范围内发生自然灾害，日本事前划分的城市区域联动机制即会响应。例如“首都圈”内东京都内发生地震灾害事件，该圈区域联动中心即通知千叶、神奈川等地进行联动，调配人员物资等进入首都圈进行应急响应。而当该区域内灾害复杂程度较高，无法处置时，即转入以救援队伍主导模式，由国家额外编成的紧急指挥支援部队介入处置，例如救助部队、特殊灾害部队等8个专业化部队。日本的应急联动救援模式，其指导思想在于国家预先划分各区域范围。灾害发生时，区域内部自行联动进行应急协作，无需通过国家统一指挥调配，因此可大幅提高应急联动体系的响应速度。
　　三、我国现阶段应急联动体系所存在的问题
　　在当前公共安全形势愈发严峻的情况下，我国应急联动体系已基本建立，涵盖国家、区域、省、市多层级。较为典型的有珠江三角洲和长江三角洲地区。例如粤港澳、珠三角、泛珠三角各自建立所属应急联动机制，同时三处机制再以区域政府合作为平台，构成华南区域联动机制。长三角地区以警务合作为契机，江、浙、沪三地建立警务层面的联动平台，在打击流窜犯罪、追捕逃犯和整治结合部地区治安秩序方面发挥重要作用。2018年国家成立应急管理部，更是从国家层面正式确立了应急联动的主管部门和隶属关系。但当前我国应急联动体系仍然存在较多不足之处，亟待改善。主要存在如下问题。
　　（一）应急联动法制体系尚不完善，配套政策制度有待建立
　　“依法应急、依法联动”是城市背景下实施应急联动的根本途径。目前我国应急联动法律规范仅有2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，但对于应急联动体系尚未有具体规定，缺少对应急管理和应急联动过程中政府权限从属问题的具体规定，无法为指令下达提供科学的法制框架，极易导致指挥过程中行政命令缺乏权威性，效能降低。同时该法思想指导性质较强，对于具体运用，缺少指南式的灵活度与普适性。此外，对于政府人员的容错纠错与问责机制尚未建立。党的十九大报告强调要建立和完善领导干部容错纠错机制，建立政府人员激励机制。缺少应急管理的激励机制，即会导致政府人员处置过程中积极性和主动性丧失，从而降低对跨区域突发公共事件的能力与效果。
　　（二）建立标准各异，协调指挥缺乏统一性和权威性
　　城市背景下，多数应急联动体系建立均是以该城市政府部门主导建立，在具有地方特色的同时却难免有所疏漏，国家未出台建立应急联动体系的详细标准。例如上海为代表的授权模式应急联动指挥中心是依托公安机关指挥中心构建应急联动中心。南宁的集中模式是设立专门的城市应急中心，直接受市政府管理，人员编制相对固定，统一平台進行应急处置，而深圳的代理模式是依托原有的政府办公厅（值班室）设立城市应急指挥中心，建立统一的信息通信网络平台，下设各类分中心。此三者模式均兼具各自特色，符合自身长期实践经验，但无法作为统一标准进行普及。跨区域公共安全事件或自然灾害事件发生时，通常需要建立联合应急联动指挥机构。因此，当跨区域的社会公共安全事件或自然灾害事件发生时，由于各自标准和应急体系设置的差异性，极易会出现管辖权属争议、纵向层级职能模糊、信息沟通不畅等问题，从而造成指挥权威性丧失。 　　（三）应急联动能力建设缺位，相关利益共同体合作意识淡薄
　　目前应急联动体系下，政府部门为应急联动的主导单位，各类应急联动体系的决策主体多为政府部门人员，但由于缺少系统的应急情况发生的处置培训。在安全事件或灾害事件发生时，往往无法快速响应。同时，应急理论和应急人才的匮乏，导致应急理念的落后，无法在实际处置过程中进行有效的信息沟通、资源整合以及联动参与。较易出現的情况是，各政府机构部门在处置公共安全事件和自然灾害事件时，通常会立足自身立场制定解决对策，未能立足全局进行预先性的防控，从而导致整体应对陷入被动，在耗费时间和处置效果两方面，均不能达到主动协调与联动合作的高效。此外，民众、社会组织也是应急联动体系的利益共同体，是该体系的重要组成部分。但由于宣传、演练的缺失，导致联动意识淡漠，联动能力显著下降，极易陷入“应而不急，联而不动”的局面。
　　四、完善应急联动体系的建议
　　（一）建立配套应急联动法律规范体系，编制科学合理的应急联动预案体系
　　城市化的首要治理前提是法治化。因此，亟待建立起一套“法律、法规及规章、规范性文件”三级法律规范体系。应当以宪法为根本指引，同时以突发事件应对法为主体框架。同时应当包含应对社会公共安全事件、自然灾害事件等不同类型的部门应急单行法和程序法。此外，应当补充建立适当的司法解释、实施细则及专门性预案等。由此增强应急法律的严密性、逻辑性和可操作性。同时要重视预案编制在应急联动中发挥的作用，应急预案是对于特定公共安全事件或自然灾害预先编订的行动指南，除评估对象客体的脆弱性和防范的风险性外，还应当对应急联动机制、体制作出详细规定，尤其应当明确对于指挥、协调等内容，作出预先性的具体安排，统筹协调人、技、物等资源部署情况。2018年国务院工作报告中特别强调要提高政府运行效能，应急效能是绩效政府的现实体现。因此应当在完善应急联动体系过程中，政府部门应当专门成立应急求援预案编制工作组。在《国家突发公共事件总体应急预案》的基础上，评估本区域的应急联动情况，建立起切合自身实际的应急联动预案。确保在事件发生时，能够迅速依法联动、依法应对。
　　（二）推进突发事件应急联动体系信息化，促进应急联动体系构建标准统一化
　　影响应急联动效能的关键因素在于信息化平台构建。目前，依托城市内信息集成的便利性，公安部门建立起了人口、车辆等各类数据信息平台，但重复建设、容量较小等问题依然存在，彼此间融合互联程度较低。在应对突发事件时利用效率低下。例如公安部门建立的人员基本信息库、消防部门建立的应急救援数据库等在突发事件发生时，均是实施应急联动的重要依据。但彼此之间尚不能互联互通。因此应当建立统一的综合性共享机制，实现多平台整合。打破以往数据的收集和整理的模式，建设一个涵盖人力、资源、手段等多方面的应急联动信息管理平台，使所收集整理的数据能够有效发挥支撑作用。打破部门间、地区间的信息壁垒，避免信息孤岛的现象产生。同时，通过信息手段实现统一指挥，在明确自身所处应急联动体系环节的基础上，遵循标准化的行动预案，迅速进行应对、避免失位，形成协同化的整体应对格局。
　　（三）健全应急能力培养机制和人才培养体系，建设应急联动长效发展机制
　　较之域外国家，我国应急管理人才较为匮乏，应急能力建设尚不成熟。针对此类问题，应当通过政府部门的人力资源共享体系，通过工作经验交流、人才能力培训、和职业能力教育等形式，提高区域应急管理的整体水平。根据应急联动过程中所涉及不同部门，分别培养该领域专业应急人才，并建立应急管理人员资料库，遇有突发事件时，所属应急管理人员按照预案编组为决策者提供谋划建议，进行有序应对。此外可通过激励机制与惩戒机制相结合，在应急联动过程中激发行政人员的主观能动性，并制定严格的岗位职责评价标准进行绩效评估，从而加强城市专业应急人才队伍建设。
　　综上所述，面对当代突发事件的巨大复杂性和危害性，构建和完善突发事件政府部门应急联动机制，己成为我国应急管理体系建设的一个重要方面。如何通过有效的应急联动机制来整合各分散部门参与应急管理实践，确保各类应急联动资源得到及时充分的调动，实现各部门之间的优势互补，从而提升政府部门应急联动能力，降低突发事件可能造成的损失，已成为当今提高提高政府治理体系治理能力的重要研究内容。目前，我国在城市安全背景下的应急联动体系已初步建立，但是仍然存在较多不足之处。研究人员应当从理论、实践两方面出发，遵循党的十九大所提出的关于建立特大城市公共安全应急联动机制的有关要求，从法治化、信息化、人才化等多方面着手，以法律作为应急的权力来源，以信息化作为联动的效能保障，以人才化作为长效机制建设的重要基石，努力构建更加科学合理的应急联动体系，以期在未来发生重大公共安全事件或自然灾害事件时，能够科学、有效、合理地进行处置。
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　　（李凡，中国人民警察大学研究生部）
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