深圳养老服务业高质量发展的探索与思考
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作者:李媛媛
摘要：在建设中国特色社会主义先行示范区的进程中，要将深圳打造成为高质量发展高地以及民生幸福标杆，深圳养老服务业在养老机构建设及资金投入、市场管理机制、发展方式上均有所突破，但仍面临产业结构不合理、供需矛盾突出、政策落实不到位、标准化、信息化、智能化水平较低以及人才资源匮乏等挑战。为推进深圳养老服务业高质量发展，应当推动养老立法，深化供给侧结构性改革，推进公办养老机构改革以及医养结合型服务机构建设，加强人才队伍建设，提高智慧养老服务水平，发展老年智能产品及服务业。
关键词：养老服务业;高质量发展;养老保障;深圳
一、引言
2019年8月，中共中央、国务院发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中指出，将深圳打造成为高质量发展高地以及民生幸福标杆，应完善社会保障体系，健全多层次养老保险制度，构建高水平养老和家政服务体系。党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。2019年的政府工作报告再次强调了民生事业与高质量发展的紧密联系及其重要性，这为新时代中国特色养老事业指明了方向。
在经济高速发展的今天，深圳作为一座年轻的城市也逐渐面对人口老龄化加剧的问题。“十三五”时期，深圳市老年人口的增长速度加快，改革开放初期来到深圳的建设者们逐步达到退休年龄，从异地跟随子女来到深圳居住的老年人日益增多，养老服务重点保障对象中的高龄、空巢、独居、失能或半失能的老年人数明显增多，由此对养老服务产生了更加迫切和多样化的需求。预计到2020年，深圳60周岁以上户籍老年人将增加到35万人左右，常住老年人口约76万人，老龄化率约为6.9%;到2035年，深圳60周岁以上老人将达到377.5万人，占常住人口总数（1800万）的21%，养老服务面临的形势日益严峻。
深圳是被国家民政部、发改委确定的“全国养老服务业综合改革试点地区”之一，致力于打造养老服务业“两城六中心”建设，即全国养老服务业综合改革试点城市、国际老年友好型城市、养老企业总部集聚中心、养老金融创新中心、养老服务教育培训科研中心、高科技老年用品研发制造中心、老年用品会展营销和国际分销中心、养老服务业规范和标准创制中心，以创新实践为全国老龄产业破难题、探新路、作示范。与新的战略定位与建設目标相比，深圳市养老服务业的整体发展仍然处于起步阶段。因此，应积极构建以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为支撑的功能完善且规模适度的社会化养老服务体系，促进深圳养老服务业高质量发展。
二、深圳养老服务业发展面临的挑战
（一）养老服务政策法规制度体系有待健全和完善
近年来，深圳养老服务业的发展速度进入快车道，取得了显著的成效。出台了《深圳经济特区社会养老保险条例》、《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》、《深圳市养老设施专项规划（2011～2020）》、《深圳市养老服务业发展“十三五”规划》、《深圳市社区居家养老服务实施方案》、《深圳市医养结合试点工作方案》、《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》、《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》、《深圳市公办养老机构建设和运营指引》等政策文件。由于相关政策缺乏可操作的具体措施，落地执行情况欠佳，还缺乏相应的市场规范、行业标准以及行业监管。针对民办养老机构普遍存在的用地紧张、融资难、税费重等问题，金融、信贷、财税等方面的配套措施支持力度不大，因此需要尽快弥补诸多政策盲点，完善养老服务政策法规制度体系。
（二）养老服务供需不匹配，亟需提升精准化服务能力
目前深圳养老服务整体供给存在不充分不平衡的现象，社区居家养老与机构养老服务发展不均衡，区域间养老服务业发展不平衡，公办机构建设水平总体好于民办机构。深圳养老照护体系还相对薄弱，养老服务机构维持在以保障基本生活为主，专业化的医疗护理、康复保健、精神慰藉、临终关怀等服务供给不足。照料护理专业化、精细化水平与老年人的刚需不匹配，多元供给主体为老年人提供多元化、个性化、差异化的养老服务尚未形成良性伙伴关系及合作网络，需要大力发展医养结合、“喘息式”服务等新兴养老服务模式。应根据老年人的不同年龄阶段、健康状况、子女数量、文化程度、收入水平等因素，对其养老服务需求进行全面调查，做到能够精准地识别并满足其差异化及个性化的需求，提升养老精准化服务能力。
（三）养老机构建设滞后，医养资源缺乏深度融合
一是部分公办养老机构定位不准确，现有政策因部门分割或操作性不强等原因落实不到位，制约养老机构发展的土地、融资、连锁经营、风险分担等领域的关键政策尚未实现突破。二是养老机构双轨运行，市场竞争机制不完全，民办养老机构的发展空间被挤占。三是养老机构自身建设滞后，服务水平较低。主要表现在适老性设计和服务理念滞后、基础设施配备不足、专业人才缺乏等。四是机构养老服务有效需求不足。市场上处于两端的豪华型养老机构和设施简陋的养老机构较多，真正符合大多数老年人的中档养老机构所占份额较低，失能、半失能老年人机构养老的照护需求得不到满足。五是护理型养老床位短缺，医养资源尚未实现互联互通，需深入探索养老服务机构与各类医疗卫生机构的多种合作机制。
（四）养老服务业人才短缺，专业化水平有待提高
深圳养老服务专业人才缺口较大，专业化水平与职业能力有待提高。从事养老护理工作的一线技能型人才平均年龄较大，由于劳动强度大、工作时间长、收入水平较低，导致职业认同感偏低而离职率较高。优秀的综合型管理人才处于供不应求的状态，需要有养老服务、社会企业运营管理、健康管理学等方面的专业知识。在人才培养方面，高职院校设置养老服务专业的较少，尚未实现养老、医疗、护理、康复等领域的资源整合与跨学科培养，职业教育与学历教育没有实现融会贯通，造成结构性浪费。随着人口老龄化的形势愈加严峻，深圳对养老服务专业人才的需求也愈加旺盛，亟需加大人才培养和支持力度。 （五）养老服务标准化、信息化、智能化水平较低
广东省于2015年2月颁布第一项社区居家养老服务地方标准，滞后于东部沿海地区，养老服务标准化建设发展起步晚，速度较慢，缺乏系统性。目前广东出台的社区居家养老服务省级地方标准仅2项，且均为综合性的服务管理标准，亟需结合广东省的实际情况完善社区居家养老服务基础通用地方标准和支撑保障地方标准体系。
深圳养老服务业的信息化与智能化建设面临诸多挑战。一是信息平台之间相对封闭，多数由区级政府部门主导建设，投入小、服务半径窄，多依靠政府购买服务维持。二是老年人数据挖掘利用不够，缺乏统一的规范和标准，与居民健康档案管理系统、基本公共卫生管理系统、户籍、医保等信息缺乏互联互通、信息共享。三是智慧养老产品与需求对接不足，种类多样的科技养老产品尚未实现整合，各款产品终端没有统一，尚未开发出一套能够覆盖整个养老院的智慧养老体系。四是缺乏统一的信息建设标准和数据库系统，导致相关部门之间的数据不能实现及时对接和有效兼容，形成分散割裂的“信息孤岛”，降低了信息资源的共享程度。
三、深圳养老服务业高质量发展的建议与思考
（一）推动养老立法，完善养老服务政策法规制度体系
深入推进全国养老服务业综合改革试点，加强顶层设计和统筹协调，建立完善投融资、用地、补贴支持、基本公共服务、行业监管、医养结合等养老服务政策制度。参照其他城市成熟经验，结合深圳实际，积极推动《深圳经济特区养老服务促进条例》立法。加大补助投资、运营补贴、购买服务等扶持力度，协调落实税费、水电气、土地等方面优惠政策，鼓励和支持民间资本和境外资本投资养老服务业。要健全完善养老服务政策法规制度体系。一是完善对本市户籍“三无”等特困老年人的政府供养制度，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平。二是建立健全经济困难的高龄、失能等老年人的补贴制度。三是积极探索建立养老服务评估制度，通过对老年人的生理、精神、经济条件、生活状况等方面进行综合评估，科学确定服务需求，为其入住养老机构或接受社区居家养老服务提供支持。四是制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施，制定以居家养老服务项目为采购重点的指导性目录。五是建立养老机构责任保险制度，合理设计保险产品、科学厘定费率，满足多样化养老机构责任保险需求，构建养老服务业风险分担机制。六是完善养老服务统计制度，建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据，建立省直部门、地方政府、行业组织和社会单位之间的信息共享机制。
（二）深化养老服务供给侧结构性改革
一是建立养老财政投入长期稳定增长和动态调节机制，充分利用财政投入资金满足老年人所需的各项养老服务，带动老年人及其家庭消费，吸引社会资本及民间投资，逐步使社会力量成为养老服务体系建设的主体。二是制定完善支持家庭照顾者的各项政策，对失能老年人家庭照护者开展技能培训，提升其养老护理相关知识及技能水平，同时进行税收减免、经济补偿、休假安排、服务配套，为长期照护对象的家庭成员提供“喘息服务”，使家庭养老压力得以缓解。对孤寡、高龄、独居老年人等重点关怀对象进行经常性社区探访。三是为老年人提供基于全生命周期的综合有效的基层基础健康服务，包括疾病预防、疾病诊疗、康复服务、健康管理以及失能护理、安宁防护等;完善老年人口健康数据收集与评估制度。四是加快建立长期护理保险制度，使参保的长期失能老年人能够享受到更加精准专业的生活照料以及相关的医疗护理服务，以此减轻家庭照护压力;同时应加强医疗卫生服务体系的为老服务能力，提升专业照护水平。
（三）加快推进公办养老机构改革以及医养结合型服务机构建设
应建立健全养老机构分类标准和评估机制。根据不同类型养老机构的入住对象和服务需求，对养老机构进行分类管理，确定设施配置、服务内容和监管标准，建立第三方评估机制，并明确公办养老机构的定位与服务对象。公办养老机构应纳入“保基本”范围，按照要求收住经老年照护统一需求评估达到相应照护等级的老年人，以及符合本市优待优抚政策条件等老年人。在确保国有资产不流失、养老用途不改变的前提下，鼓励公办养老机构特别是新建机构通过公建民营、公办民营等方式，引入社会力量运营，实行所有权与经营权分离。加大街道敬老院社会化改造力度，引入社会资本，盘活闲置资源，在切实履行机构托底功能的前提下，为社会失智、失能老年人提供优质服务。建立科学合理的公办养老机构价格形成机制，以养老机构实际成本为基础，统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、供求关系和社会承受能力等因素制定和调整养老服务收费，促进公办养老机构可持续发展。
推进养老服务机构与医保定点医疗机构对接，通过社区首诊、双向转诊以及医养結合机制的方式为老年人提供就医绿色通道。发挥社区健康服务中心为老年人提供健康宣教、健康体检、慢病管理、家庭病床、家庭医生签约等系列服务，建立以基层医疗卫生机构为基础，老年病医院和老年病科、康复医院、护理院为支撑，综合医院为技术后盾的老年健康服务网络。采取公建民营、合作、联营等方式，积极引进社会力量依托社区老年人日间照料中心，统一标准加快改造、布局建设一批嵌入式、小规模、专业化并且集托养、日间照料、居家养老、医养结合“四位一体”的新型养老综合体。
（四）加大养老服务人才培养和支持力度
一是推动养老服务队伍职业化发展。制订养老服务机构专业人才配置标准，合理设置专业技术岗位。加强养老人才培训基地建设，重点培养护理康复、心理咨询、医疗保健、营养调配、老年服务管理等专业人才。探索建立养老服务业职业经理人制度，促进经营管理职业化。二是推进养老服务人才薪酬制度改革。根据经济社会发展状况和物价水平等综合因素，通过以事定费、购买服务等方式，探索制定养老服务专业人才薪酬指导标准以及养老护理人员与专业技术人员入职奖补、特岗补贴和工龄津贴等办法。三是加快养老服务志愿者队伍培育。建立为老志愿服务登记制度以及“养老善德银行”机制，完善志愿服务时间记录和储备，推动志愿服务长效化。探索建立健康老年人参与志愿互助服务的工作机制，发挥基层老年协会作用，组织老年人互帮互助。四是引导公益慈善组织积极参与养老服务提供、养老产品开发等，鼓励公益慈善组织为社区高龄、失独、空巢等老年人提供经常性问候、居家安全检查等服务活动。 （五）提高智慧养老服务及规范化建设水平，重点发展老年智能产品及服务业
制订和完善养老服务的设施、服务、管理、安全等各类标准，落实国家和本市相关标准化管理和达标工程，逐步推行养老服务品质第三方认证工作。依托深圳智慧城市建设，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等先进技术和创新手段，持续推动智慧健康养老产业发展，促进新一代信息技术和智能产品在养老服务领域应用。规划建设政府支持引导、市场为主的智慧养老服务信息平台，实施养老信息惠民工程，推动养老领域公共数据开放共享，完善全市统一的养老公共服务平台，推进居家养老服务券电子化改革。加强信息技术在基本养老服务申请受理、过程管理、资金结算、信息推送等方面的应用，改善服务体验，提高公共服务和决策水平。推广物联网、远程智能安防监控等技术，实现24小时安全自动值守，提升照护服务效率，降低老年人意外风险。为居家老年人打造高效、便捷、安全的“网络虚拟养老院”。
结合深圳产业发展特点及优势，重点鼓励开发老年人专用智能产品和服务业，包括老年人可穿戴设备、老年人照护康复产品、老年人便携式医疗设备、老年人健康服务智能解决方案以及其他老年人专用产品等。将创新驱动作为发展的动力，构建较为完善的创新服务体系，突破老年人专用智能产品及服务信息网络、健康服务解决方案等共性技术与关键技术，打造老年人专用智能产品和服务创新高地。
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*基金项目：深圳职业技术学院2019年度校级科研项目“深圳社区居家养老服务创新发展策略研究”（6019310014S）。
（作者单位：深圳职业技术学院）
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