政府购买养老服务绩效评价研究综述
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作者:陈贞贞
摘 要：從政府购买养老服务绩效评价的必要性、绩效评价主体的界定、评价方法及指标体系的构建和评价结果的应用等方面对国内外相关研究进行梳理。目前我国政府购买养老服务的绩效评价尚未建立统一的评价体系，不同学者在政府购买效率评价和公众满意度评价中的侧重点不同，对于政府购买养老服务综合评价体系的研究较少，评价主体尚不明确，评价结果运用尚未落实，构建科学的政府购买养老服务绩效评价体系十分必要。
关键词：政府购买 养老服务 绩效评价
近年来，经济社会高速发展的同时，我国逐渐步入人口老龄化社会。遵循国际准则，若一国65岁以上老人数量在总人口中占比大于7%，即标志着该国进入老龄化社会。而据国家统计局数据，我国65岁以上人口数量占比从2010年的8.87%已攀升至2019年的12.57%，远超国际上对老龄化的界定。因此，为适应经济社会发展新要求，我国政府积极推出养老服务的新模式，即政府购买。通过借助市场的力量全面提升养老服务质量，构建更加均衡有效的养老服务体系。然而，由于我国政府购买养老服务模式仍处于探索发展中，缺乏高效的绩效评估体系，制约了整个行业的供给水平。因此，建立科学有效的绩效评价体系以提升政府购买养老服务质量十分必要。
一、绩效评价的必要性和重要性
政府购买养老服务是指政府通过购买第三方服务来实现对养老服务地供给。这是一种特定的供给方式，也是对传统养老服务模式的一种突破。政府通过购买第三方提供的养老服务，有利于提高养老服务的质量和效率、转变政府的职能和角色、促进我国养老体系的完善、同时也会促进社会组织的发展，实现购买者（政府）、购买对象（公众）、社会组织（服务供给者）的三方共赢。
王成、丁社教（2018）认为在政府购买养老服务时，政府与第三方社会组织之间存在一种契约关系：在市场机制的作用下，第三方社会组织通过竞争的方式从政府手中取得服务承包权，从而提供服务，获取资金。但是在这个过程当中，仅仅通过政府与第三方的买卖交易而不对后者的服务进行有效的绩效评价并不能自然促使服务质量的提升，供给者提供优质服务的动机也就无法充分被激发[1]。魏中龙（2010）指出若想不断提高政府购买服务的效率，合理、有效的效率评价方法是必不可少的，它能为科学、深入地发展政府购买服务提供决策依据[2]。同时，胡光景（2012）在借鉴先行地区居家养老服务评估的经验基础之上，提出适时构建一套适合我国国情的政府购买社区居家养老服务评估体系，具有客观必要性[3]。
基于此，探究政府购买养老服务的绩效评价体系对于规范养老机构运行程序、发挥政府购买服务功能、提升服务质量、完善养老体系十分重要。
二、绩效评价主体的界定
2014年民政部、财政部印发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》中明确指出，应积极有序地开展地方政府购买养老服务工作，明确购买主体、界定承接主体、确定购买内容，特别强调要规范服务标准、健全监管机制、加强绩效评价。
周建国、张新蕾等（2015）在研究政策评估主体结构时指出“评估主体是评估实践中最活跃、最关键的因素”，在整个评估体系中占关键性主导地位[4]。邱法宗，张霁星（2007）则提出，由于各评估主体在价值取向、知识结构以及专业技术方面的不同，对同一评估对象会做出不同的评估结果[5]。彭国甫、盛明科（2008）则站在利益相关者理论上，提出“构建多元评估主体结构，有利于整合各评估主体间的利益，发挥不同评估主体的优势，同时也有利于保证评估结果的准确性”[6]。姜爱华，杨琼（2020）指出，应当明确界定评价的主体和客体，引入人大、政协、专家学者、第三方评估机构以及媒体等多元主体共同参与评价，其所具备的不同的人才优势、技术优势以及资源优势可为绩效评价工作提供更加专业的评价方式和手段[7]。
通过梳理现有研究发现，大多学者并未界定其所研究的评价模型的评价主体。仅有的几篇文章中虽然谈到了评价主体，但其评价主体比较单一，一般是政府本身，通常由不同机构设立的评估委员会和独立评价部门即社区评价部构成。通过对每年的政府购买养老服务的结果做全方位评价并出具评价报告[8]，第三方评价参与度较低。这样单一的评价主体显然会在一定程度上对政府购买的行为以及服务对象满意度上面有失公允，易造成评价结果主观性强，总结不全面的问题。
三、评价方法及指标体系的构建
（一）国外政府绩效评价模型的借鉴
政府购买养老服务所要达到的首要职责是实现“物有所值”。那么项目实施的产出效果如何、能否实现既定目标、满足受益群体需求等都需要基于独立、客观、权威的绩效评价机制来完成，且该评价不仅仅是通过问卷调查或访谈等方式得出一个简单的满意度结论，还应分析其满意度偏低或偏高的具体原因[9]。那么如何评价，涉及的就是评价方法的选择和评价指标的构建。西方国家自19世纪开始即对政府公共服务绩效进行了相关研究，其主要是以构建模型对政府绩效进行评价，主要包括两大基本模式。
1.传统公共行政范式下的效率导向模式。西方国家在19世纪末至20世纪60年代流行“古典公共行政理论”，该理论主张以效率为导向进行绩效评价，其评价中心是行政的投入与产出之比，重心在于对组织内部的管理与运行的绩效进行衡量[10]。钱海燕，沈飞（2014）在对安徽省合肥市政府购买居家养老服务研究中采用数据包络分析（DEA）模型，认为政府购买服务的财政支出效率主要由输入指标和输出指标衡量。其中输入指标主要指：政府购买居家养老服务的财政支出，输出指标包括居家养老服务项目的数量和享受服务人员数量[11]。由此可以看出，效率评价的缺点显而易见，它忽视了政府购买服务之后的影响、结果以及服务质量有效性等重要指标。故我国运用该评价模式进行评价的研究较少。
2.新公共管理范式下的结果导向模式。20世纪90年代之后，随着新公共管理理论的诞生，西方国家兴起了质量管理运动，结果导向型评价得以强化。其与传统公共行政理论最主要区别在于新公共管理论更加注重管理、结果以及顾客满意，重点在于对组织外部的绩效以及服务质量进行评价。比较有代表性的是服务质量模型（SERVQUAL）、美国顾客满意度指数模型（ACSI）、欧洲顾客满意度指数模型（ECSI）、平衡积分卡（BSC），以及PZB差距理论模型。 美国市场营销学家A.Parasuraman、Zeithaml和Berry（1988）以全面质量管理理论为基础，提出了一种新的服务质量评价模型，即SERVQUAL模型。该模型认为“顾客满意度”是绩效评价最主要的维度之一，“顾客满意度”的高低则取决于服务过程中，顾客的感觉与对服务的期望之间的差异程度，故其将服务质量划分为有形设施、可靠性、响应性、保障性、情感投入五个层面，具体设置了44个项目指标来衡量服务质量。[12]美国顾客满意度指数模型（ACSI），是Fornell在瑞典顾客满意度指数模型的基础上构建的对顾客满意度水平的综合评价指数，其科学地利用了顾客的消费认知过程，可解释消费经过与整体满意度之间的关系，并能指示出满意度高低将带来的后果，从而赋予了整体满意度前向预期的特性。同时，Kaplan和Norton创建的绩效管理模型即平衡积分卡也已被西方各国运用于政府绩效评价之中。
国内学者在借鉴国外先进模型的基础上，进行适当改造后对我国政府的绩效评价进行了相关研究。李晓园（2009）运用“SERVQUAL服务质量缺口模型”对江西省武宁、都昌、奉新等六县的县级政府公共服务质量进行评价，认为政府未能准确了解公民需求且未将其感知到的公民期望转化为对其提供的服务质量的评价标准并予以落实是公众满意度低的主要原因[13]。包国宪、刘红芹（2012）以SERVQUAL模型作为参考，从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量双元维度视角研究了政府购买养老服务绩效评价方法，以有形性、可靠性、响应性、信任感以及人性化五个维度构建质量评价模型，并形成了22个三级指标[14]。张楚文、余秋萌（2009）在研究社区服务公众满意度与认知度测评时以CSI模型为基础构建社区居民满意度评价体系，在社区基础服务、社区居住质量、社区主体关系、社区培训教育以及社区宣传5个一级指标下设置18个二级指标，指出社区居民对社区服务质量的认知程度和接受能力偏低是其对改进居住环境期望不高的主要原因[15]。目前，我国也有学者运用平衡积分卡进行绩效评价。张璇（2015）以平衡积分卡为基础设计了政府购买公共服务绩效评价体系，从政策、资金、服务流程及社会公众四个维度构建评价体系，并相应设计了政策绩效、资金使用绩效、服务管理绩效以及社会绩效4个二级指标、10个三级指标以及25个四级指标[16]。
由此可以看出，结果导向的绩效评价模式恰好弥补效率导向的不足，将关注点聚焦于服务的结果与有效性。但其主要的缺点是难以对相关指标进行量化。因此，如若能将二者有效结合，则可以在很大程度上克服不同评价模式的缺陷，即不但重视政府购买服务内在的效率，还重视政府购买服务之后的结果和影响，将公众对服务质量满意度纳入考核评价体系。
（二）我国评价方法的创新
近年来，我国学者在汲取国内外先进评价模式经验的基础上不断突破原有的评价模式，采取不同的评价方法来构建评价体系。常见的绩效评价方法主要包括：数据包络分析法（DEA）、逻辑框架法（LFA）、4E评价法、神经网络评价模型、层次分析法（AHP）等。
数据包络分析（DEA）作为一种数学规划理论，通过估计有效生产前沿面来评价决策单元间相对有效性，在解决多输入及多输出问题上具有绝对优势。吉鹏、李放（2016）基于DEA模型，从狭义层面理解养老服务供给效率——技术效率，即通过不同决策单元之间相对效率的评价找出效率不高的原因，其效率评价指标主要有财政投入及服务产出。其中，投入指标主要从地方政府每年对养老服务投入的人、财、物方面进行衡量;产出指标包括四个指标：购买养老服务的种类、政府购买养老服务项目的数量、享受政府购买养老服务的人数、服务对象的满意度[17]。
逻辑框架法（LFA）可通过一张简单的逻辑框架图来清晰地分析一个复杂项目的关键因素间的关系，使之更易理解。即利用逻辑关系来分析政府供给服务的相关变化过程，进而明确政府供给的目标及相关联的假设条件。吉鹏、李放在逻辑框架法的基础之上，以政府购买养老服务项目为载体，分析该项目的内在运行机理和逻辑关系，从购买服务的需求评价（又称前摄性评价）、项目运行过程的效率评价及购买服务的满意度评价三个维度构建综合绩效评价体系。其中，前摄性评价可采用问卷调查法或访谈法，评价指标有：服务对象身体状况、经济能力、自身意愿、服务方式的偏好等;效率评价指标则集中于财政资金的投入及产出;满意度评价指标主要包含对政府政策满意与否、对服务机构自身满意与否、对服务质量满意与否三个方面[10]。
王成、丁社教以单个居家养老服务点为研究对象，以AHP方法为框架，围绕服务机构（专业水平、信息公开）、政府参与（公开性、制度支持、投标情况）以及客户感知（可靠性、人性化）三个维度，依次按照目标层、决策层、指标层的顺序构建了一个微观评价体系。研究发现，服务机构和客户感知在公众的反应中良好，而政府参与则拉低了整体质量，故加强政府职能的发挥将成为提升政府购买养老服务质量的关键[1]。
魏中龙，王小艺等采用德尔菲法，结合专家访谈、调查问卷等方法建立基于SOM神经网络的效率评价模型。其认为在建立政府购买服务效率评价体系时，要从政府投入、服务供给机构投入和接受服务群众满意度这三个方面进行考慮。研究发现，若要提高政府购买养老服务质量和效率，可以从提高政府投入与群众满意度，同时加大社区服务中心的人力投入，提高信息化程度入手[2]。
四、评价结果的应用
政府购买养老服务绩效评价的落脚点在于促进政府购买养老服务的规范发展。只有通过规范其绩效评价才能从根本上达到实施绩效评价的外在要求。章辉指出，完善政府购买服务的绩效评价工作机制主要有两个途径：一是强化评价结果的应用;二是逐步推进评价结果公开。将绩效评价结果作为开展政府预算管理工作的重要参考依据以达到强化作用，将绩效评价结果在适当范围公开以规范和促进绩效评价工作的开展[19]。陈伟明，王骏在研究政府购买服务绩效评价时认为，政府购买服务的绩效评价工作仍需要建立相对专业的支撑平台，包括评价队伍建设、技术支撑等相关基础平台。通过引入社会公众、服务机构以及政府等利益相关者参与的评价队伍，并将评价结果公开以便更加有利于下一次绩效评价工作的展开[18]。 姜爱华，杨琼通过相关调研发现，目前已有多个地方政府提出绩效评价结果应当作为安排财政预算、编制项目预算等的依据，并且提出相关评价信息应当在相关平台公开以便接受社会监督。尽管政府在制度层面强调评价结果的运用，但在实践中却并未得到落实，评价结果并没有统一的结果反馈形式与监督渠道，预算执行情况也并未应用于下一年的预算安排之中，其评价结果也未能充分反映政府购买是否有效[7]。
五、结论与展望
本文通过梳理近年来我国相关学者对于政府购买养老服务绩效评价的研究，发现我国目前对于政府购买养老服务绩效评价尚未形成统一的评价体系，大多学者或是站在政府的角度研究政府购买效率评价，或是以社会公众满意度为主要研究方向，很少站在第三方的角度来看待政府购买养老服务整个相关流程的绩效，从社会对养老服务项目的需求、政府购买方式、第三方竞争渠道到第三方提供的服务、社会公众感知的满意度，以及在第三方提供服务时政府的监督管理职能等各个环节进行绩效评价形成一套综合评价系统。评价主体尚未明确，评价结果的运用也尚未落实。因此，探索研究政府购买养老服务绩效评价体系构建，既是提高政府购买效率的需要，也是满足社会公众需求的重要内容。
参考文献：
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（陈贞贞，青海大学财经学院）
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