论建立罗斯海海洋保护区的问题与启示
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作者:张启薷
摘 要：南极罗斯海海域生态环境良好、生物资源丰富，受到许多国家关注，养护与利用存在争论。在罗斯海海域设立保护区的提案经过了五年激烈讨论，克服了法律依据争议、政治协调困难、科研数据相对不足等问题，最终获得了通过。罗斯海保护区建立具有一定示范意义，但后续进展依然缓慢。对此，应完善国际规范;加强各方沟通，缓解误解;深入科学监测，促进养护制度的动态变更。以此为鉴，要审慎看待今后的公海保护区建设。
关键词：南极;罗斯海;海洋保护区
中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.013
生产力的发展促进了人类在南极地区的活动范围不断扩大、能力不断提升，与之而来的是南极海域的环境污染和资源利用过度等问题。南极地区的罗斯海海域被认为是地球上最后一块保存完好的大型海洋生态区域，生态环境及生物资源依然保持着较为原始的面貌，出于保护该海域生态环境与生物资源的目的，2016年10月28日，南极海洋生物资源养护委员会（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，以下简称CCAMLR）第35届会议讨论通过了罗斯海海洋保护区提案。罗斯海海洋保护区的设立被寄予了较大期望，具有一定的研究与示范意义。
1 罗斯海保护区概况
1.1 罗斯海自然状况
罗斯海（Ross Sea）是地球上最南端的海洋。作为南大洋的一个后海湾，位于维多利亚地（Victoria Land）和玛丽·伯德地（Marie Byrd Land）之间的罗斯海湾内。罗斯海距離南极约200英里，面积约为37万平方英里（约96万平方公里）。
罗斯海受到沿海东风的强烈影响，形成了一个巨大的顺时针环流，并伴有深水上升流。洋流通常沿冰架前缘向西移动，然后沿维多利亚地向北移动，与西风流汇合。浅滩和洋流使水域变得复杂，水深小于1000英尺的水域最低温度约为28.2华氏度（-2.1摄氏度），而麦克默多湾的平均地表水温度约为28.8华氏度（-1.8摄氏度）。生态系统的复杂也使得该地区物种丰富。
罗斯海被认为是地球上最后一块保存完整的大型海洋生态区域，几乎未经过人类触碰，是南极水域生产力最高的一个区域。罗斯海海水营养丰富，大量浮游生物繁衍生息，也拥有数量庞大的南大洋鱼类、哺乳动物和海鸟等生物，包括阿德利企鹅（Adélie penguin）、帝企鹅（Emperor penguin）、南极小须鲸（Antarctic minke whale）、南极犬牙鱼（Antarctic toothfish）、南极磷虾（Antarctic krill）等众多物种，生物多样性种类丰富。罗斯海是展开南极海洋生物资源研究的理想之地，因此开展了较多的科学研究。
1.2 罗斯海保护区基本状况
1.2.1 区域划分
罗斯海保护区的总面积约为155万平方公里，主要划分为三个区域：一般保护区（the General Protection Zone），约75%的区域禁止商业捕捞活动，其余地区的作业活动需得到CCAMLR的批准及严格控制，面积约为111.7万平方公里;特别研究区（the Special Research Zone），该区域主要用于对南极犬牙鱼的科学研究，面积约为11万平方公里;磷虾研究区（the Krill Research Zone），关注磷虾活动情况、研究磷虾的活动情况，面积约为32.2万平方公里。分区域、分物种养护海洋生物资源，更加便于实时监控区域内重点海洋生物的活动状况，以实现对生物多样性最大限度的保护，维护保护区内生态系统的平衡与稳定。
1.2.2 落实制度
除通过罗斯海保护区提案外，CCAMLR还通过了《养护措施91-05》（Conservation Measure 91-05 （2016） Ross Sea region marine protected area）。2017年4月26日，关于对罗斯海保护区研究与执行的会议在意大利罗马举行，对《养护措施91-05》规定的一些事项作出落实。第一，管理计划（Management Plan），体现于《养护措施91-05》第12条中。该条款规定了实现罗斯海保护区养护目标的管理措施和行政安排，并在附件中明确了具体目标，包括：保护本区域哺乳动物、鸟类、鱼类和无脊椎动物的栖息地，保护深海海洋环境中生物多样性，保护本区域生态系统生产力等。第二，研究与监测计划（Research and Monitoring Plan），体现于《养护措施91-05》第13条和第14条中。规定了保护区内科学研究和科学监测的优先要素。第三，报告制度（Reporting），体现于《养护措施91-05》第15条和16条中。除特殊情况外，成员国应每五年向CCAMLR秘书处提交一份根据保护区研究与监测计划或与之相关的活动报告，供CCAMLR下设的科学委员会审查。第四，审查制度（Review of the MPA），《养护措施91-05》第18条重点提出，对保护区的养护措施，应至少每十年进行一次审查，以评估养护目标是否朝向期望发展，并根据审查结果作出科学调整。此外，还规定了35年有效期间、船旗国通知及报告义务等相关内容。
2 罗斯海保护区建设中存在的问题
罗斯海保护区的设立从提出提案到最后通过经历了五年多的时间。五年间，每次CCAMLR会议都在围绕该保护区的提案进行激烈的讨论。最初各国对设立罗斯海保护区的反对声音层出不穷，提案国也根据各国的意见作出了逐步的调整与完善，最终使提案获得了通过。罗斯海保护区建设进展缓慢，暴露出法律依据薄弱、政治协调困难、科研数据相对不足等问题。而这不仅是罗斯海保护区建设中的问题，也是整个南极地区自然保护区建设中的阻碍。 2.1 法律依據薄弱
2011年，在第30届CCAMLR年会上，美国和新西兰分别提出两个议案，即在罗斯海设立海洋保护区。由于各成员国意见分歧较大，且两项提案内容不尽相同，没有得到一致同意。2012年，美国与新西兰联合提出关于建立罗斯海保护区的提案，该提案依然未能进展顺利，俄罗斯和中国等国家尤其对其法律依据方面提出质疑。这不仅仅是对于罗斯海保护区提出的质疑，而是对在南极设立保护区引发的大范围讨论。
设立南极海洋保护区的法律依据包括1982年《联合国海洋法公约》、1980年《公海捕鱼和生物资源养护公约》以及南极条约体系等有关规定。《联合国海洋法公约》和《公海捕鱼和生物资源养护公约》虽然对海洋环境及海洋生物资源养护等问题作出了规定，但是这些依据缺乏对于南极海洋保护区特殊条件的针对性考量，仅是框架性公约。此外，在南极条约体系中，《南极生物资源养护公约》并没有直接规定“海洋保护区”，只是涉及“特别保护与科学研究区域”。2011年，《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》（以下简称“总体框架”）制定通过，作为对《南极生物资源养护公约》划区养护规定之完善，阐述了设立海洋保护区的背景、法律依据与科学依据，但该文件在通过时也出现了分歧意见，这些分歧集中在保护区的定位、目标与科学依据上，并且监测计划、标准与体系制度等内容也不够深入。
2.2 政治协调困难
罗斯海保护区的设立从提出提案到最后通过经历了五年多的时间，耗时久、难度大，各国均在力求最大维护本国的权益，对待不同的保护区提案的态度也格外慎重。加之各国国情不同，科研能力及经济基础有差异，因此对该地区海洋资源养护的认识程度不同、利用方式分歧，各项诉求更加难以平衡。突出表现就是重要条款的一再妥协，最终通过的提案中，罗斯海保护区的面积、保护期限等内容与初始提案相比较，均有较大变化。
在政治协调方面，不可忽视的就是关于南极主权引发的争议。南极地区主权之争由来已久。虽然南极条约体系贯彻了共同保护和不开发原则，《南极条约》也明确规定了领土冻结，但相关国家并未放弃对南极大陆领土主权的追求，这也难免引起他国质疑。2014年，在第37届南极条约协商国会议和CCAMLR会议上，俄罗斯都曾质疑某些国家以设立自然保护区的形式来施行对该地的实际政治控制，借“保护”之名，行“控制”之实。澳大利亚、新西兰等国对此进行了解释与驳斥，表示完全遵守了《南极条约》中关于领土冻结的规定，罗斯海保护区之建立应为各国共同决策，并接受CCAMLR监督。但也不排除另一种可能，即各国的利益争夺不再局限于“圈地”，而是占据舆论高地，选择了名义上更加合理的利益实现方式。
2.3 科研数据相对不足
《总体框架》第2条规定， CCAMLR海洋保护区建立以现有最佳科学证据为基础，同时CCAMLR应当充分考虑科学委员会的意见。科学委员会在围绕罗斯海保护区提案的科学依据展开探讨时，各成员国国也重点讨论了罗斯海保护区的科学数据是否足够支撑其建立、养护及管理。但即使人类社会对于南极罗斯海地区的科研在近几十年取得了很大进步，依然受到地理位置、气候条件、资金技术等多种因素影响，存在一些研究空白，导致科研数据相对不足，保护区设立后，科研和检测计划也一直未能达成一致。2019年10月，中国提交了关于罗斯海保护区内科研和检测计划的文件，着重表明保护区内科学数据的重要性，进而促进保护区的评估与管理，从而寻求更为具体的、有针对性的、有实施性的养护措施。
3 问题解决与启示
罗斯海保护区建设耗时五年的磋商、期间多次变更提案充分证明了在南极地区甚至是公海海域建设保护区具有一定难度。罗斯海保护区提案最终得以通过，一定程度上是由于各国国家利益的博弈与妥协，比如俄罗斯最终赞成了罗斯海保护区的提案，但同时也表示将助力建立北极自然保护区，扩大在北极地区的战略利益。
罗斯海保护区建设呈现出法律依据薄弱、政治协调困难、科研数据相对不足等特点，对此，国内外学者也提出了诸多建议，如建立科学完整的关于设立南极海洋保护区的法律规范;加强国际沟通，消除政治误解与担忧;重视科学监测数据，使养护措施在面积和期限上实现动态变更等。此外，要在增进沟通、加强互信的基础上凝聚合作意识，无论是在对该地区海洋生物资源的研究与监测上，还是在有关文件与措施的讨论上，加深认知，逐步细化、深化研究成果，使海洋保护区建设朝向更加和谐普惠的方向发展。再者，由于各成员国力求自身利益在南极地区的实现，使得保护区建立之路崎岖坎坷，可考虑发挥非政府间国际公益组织的作用。这些组织对于海洋生物资源养护具有更加纯粹的目的，着力保护南极海域生态环境与生物多样性。
罗斯海保护区对于南极海洋生态环境与生物资源养护、生物多样性保护具有重要意义，符合可持续发展基本理念。罗斯海保护区作为先例，被寄予了较大期望，对于南极地区保护区建设乃至全球公海自然保护区建设都有一定的示范作用。但其后续的运作呈现出进展缓慢的特点，建立公海保护区是否能够真正有效达成环境保护与生物资源养护的目的，引起了各方审视与思考，一些国家之后提出的建立公海保护区的提案依然讨论激烈，拉锯式争论在所难免。因此，对于罗斯海保护区后续的养护效果仍要多加观望，加强科学监测力度，从科学的角度出发寻求最佳的治理途径，不可操之过急。
参考文献
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