社会养老保险关系转续的资金转移困境
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作者:殷宝明
摘要：中国基本养老保险制度体系如何适应流动就业人员参保是大规模人口迁移带来的重要挑战，其中最重要的改革是实现社会养老保险关系转续，而养老保险关系转续的最大难点是资金转移。基于一个标准人假设，本文实证模拟了现行社会养老保险关系转续政策的资金转移困境。资金不转移政策降低了参保者个人的基础养老金潜在受益，而资金转移政策存在死亡风险贴现的技术难题和导致各地苦乐不均的现实困境。破解困境和实现社会养老保险关系有效转续的根本之策是实现全国统筹。
关键词：基本养老保险;养老保险关系;资金转移
中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2020）06-0112-09
一、研究背景
2010年第六次全国人口普查数据显示，在过去的10年中中国流动人口增加了1.17亿人，增长了81.03个百分点，达到2.61亿人，其中占84.71%的流动人口属于不包括市辖区内人户分离的人口。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，同2010年第六次人口普查相比，流动人口增加3108万人，增长11.89%，且属于不包括市辖区内人户分离的流动人口也同步增加到2.46亿人。毋庸置疑，中国正在进行人类历史上最大规模的人口迁徙。与此同时，这一时期也是中国社会养老保险制度改革最为活跃的阶段。2005年城镇企业职工基本养老保险制度（以下简称“职保”）在历经两次改革后最终确立，2009年新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）开始试点并迅速扩面，2011年城镇居民社会养老保险制度全面推开并最终于2014年与新农保合并，建立了全国统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居保”），同年，机关事业单位工作人员养老保险制度正式实施。在这一过程中，一个难以回避且不可忽视的挑战是如何改革社会养老保险制度以适应流动就业人员参保。然而，受人口老龄化加剧、人口流动不均衡等因素影响，在全国社会养老保险基金整体收大于支的情况下，部分省份收支平衡压力增大。为了适度均衡部分省份之间的基金负担，从2018年7月1日起，职保基金中央调剂金制度正式建立，调剂比例从3%起步，2019年调剂比例进一步提高到3.5%，预计全年基金调剂规模约为6000多亿元，受益省份的受益额将达到1600亿元左右。事实上，早在2010年1月1日，《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部（城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法）的通知》（国办发[2009] 66号）就开始施行，并对社会统筹账户资金转移的比例进行了规定。其后，《人力资源社会保障部、财政部关于印发（城乡养老保险制度衔接暂行办法）的通知》（人社部发[2014] 17号）自2014年7月1日起正式施行，《人力资源社会保障部、财政部关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》（人社部规[2017]1号）自2014年10月1日起正式执行。两部暂行办法和一个通知中最为引人关注的改革就是社会养老保险关系转移接续时的资金转移政策，这也是社会养老保险关系转续中必须面对和解决的核心问题，也正是本文要探讨的主要问题。
二、文献综述
自2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005] 38号）颁布施行以来，国内学者就社会养老保险关系转续问题进行了广泛而深入的研究，主要围绕以下四个方面展开：一是强调转续的必要性。普遍的观点认为养老保险关系转续难已经成为制约劳动者自由流动的壁垒，阻碍了人才流动和城乡一体化劳动力市场的形成，不利于劳动力资源的优化配置。转续难还形成社会保障体系地区分化，利益格局僵化，城乡整体社会保障效应弱化，导致灵活就业被排斥在养老保险制度之外。二是分析转续难的原因。可以归纳为四个层面：其一是制度设计不合理，基础养老金受益权不具便携性;其二是管理太分散，统筹层次低;其三是“分灶吃饭”的财政体制下地方政府利益博弈;其四是城乡二元经济结构矛盾和地区经济发展不平衡。三是提出转续政策建议。主要包括：全面改革现有制度;尽快实现全国统筹;赋予基础养老金受益便携性;采取“分段计算、权益累加”的办法;推进经办管理服务规范化、信息化、专业化建设;构建养老金权益流动机制。四是评价新转续政策。国办发[2009] 66号文件颁布施行以后，部分学者进行了正反两个方面的评价。正面的评价包括：缓和了养老保险地区利益争端;有利于保障参保人权益和维护统筹地区为消化历史债务而形成的利益格局与筹资机制。反面的评价包括：存在财务不平衡风险;参保地和退休地不一导致养老金待遇不公平;转续不畅问题仍然比较突出;存在性别公平问题;对平衡各统筹地区之间养老基金收支平衡所起的作用依然有限。
综上所述，关于社会养老保险关系转续问题的已有研究不可谓不广泛，然而却普遍忽视了对养老保险关系转续中资金转移问题的研究，对此问题的探讨仅仅存在于政策建议的只言片语之中，如加大资金转出;统筹账户基金随同转移;实现视同缴费权益账户化，做到实账转移：保证养老保险基金在流动过程中及时、准确地跟随养老保险关系转移。资金转移既是权益转续的基础，又是各统筹地区维持基金平衡的保证，而现有的探讨只是表层的、片段式的，缺乏必要有效的论证，这正是本文的立足点和研究意义之所在。本文将从理论角度围绕正反两个方面对比论证养老保险关系转续中资金转移与否的选择困境，进而从资金转移这一核心问题出发提出实现养老保险关系有效转续的根本之策。
三、研究方法
1.问题界定
职保、城乡居保、机关事业单位工作人员养老保险都实行统账结合的制度模式。由于个人账户具有私人产权，且现有转续政策都赋予了个人账户充分的便携性，因此不存在流动性和资金转移问题，当前养老保险关系转续中的资金转移问题集中于社会统筹账户。国办发[2009] 66号文件颁布施行之前，原有政策规定职保参保人员跨地区转续养老保险关系时只转个人账户储存额，不转社会统筹账户缴费。新政实施后，社会统筹账户按缴费基数的12%转移资金，这就意味着大约60%的社会统筹账户缴费流入转入地，其余约40%留在转出地。与职保社会统筹账户不同，城乡居保社会统筹账户被设计成一个非缴费型的虚账户，没有基金积累，因此不存在资金转移的问题。因此，当前养老保险关系中资金转移问题主要出现在职保社会统筹账户部分。对于社会统筹账户资金转移比例的规定，国办发[2009]66号文件平衡转入地和转出地之间利益的折中做法引起很大争论，本文在此不做倾向性地探讨;而对于资金转移比例到底应该为多少，这是一个纯技术性问题，涉及制度内部收益的精算平衡设计，覆盖范围的风险分担和各统筹地区制度的财务可持续性以及调剂资金余缺的能力，本文在此也不做精确分析。本文聚焦于职保社会统筹账户资金是否转移的命题，模擬论证一个资金转移困境。 2.基础模型
根据国发[2005]38号文件关于职保的政策规定，x岁开始参保且缴费不中断的退休职工退休时基础养老金的待遇计算公式为：
3.研究假设
本文假设一名男性参保者H先后在A、B、C三地不间断参加职保，参保年长分别为a、b、c，且a+b+c=35，60岁时退休并开始领取养老金，预期余命为同期群人口的平均预期余命。为排除工资变化的不确定性干扰，标准化该参保者缴费工资为A、B、C三地岗位平均工资，并假设三地工资水平相同且增速一致。此假设意味着如果H在A、B、C三地的基础养老金受益都能满足式（3）中当15≤h≤35时的既得受益权规则，那么理论上H在A、B、C三地的受益总和与其在任一地连续参保35年所获得的基础养老金受益相同。进而由基础养老金受益计算公式可以计算出H在A、B、C任一地参保35年的基础养老金受益总额的基准值为：
四、资金转移的选择困境
1.资金不转移存在的问题
在资金不转移的情况下，即按照国办发[2009] 66号文件颁布之前的政策，H在A、B、C三地先后参保并分别建立独立的养老保险关系。后面将在存在最低缴费年限限制和不存在最低缴费年限限制两种情形下证明：资金不转移政策降低了参保者个人的基础养老金潜在受益。
情形一：存在最低缴费年限限制。
根据职保基础养老金的既得受益权规则，参保者参保缴费满15年才拥有基础养老金既得受益权。按照上文的假设，H在A、B、C三地总参保年长a+b+c=35。此情形下可以进一步分以下三种情况讨论：
在a+b+c=35的约束条件下，式（5）中对应于a、b、c中只有一个大于15，即参保者H只在A、B、C三地中某一地获得基础养老金受益资格;对应于a、b、c中至少有一个大于15，即参保者H在A、B、C中至少一地获得基础养老金受益资格;对应于a、b、c全部小于15，即参保者在A、B、C三地都沒有获得基础养老金受益资格。由式（3）和式（4），可计算出H在上述三种情况下的基础养老金的受益损失P-分别为：
即在存在最低缴费年限限制时，在A、B、C三地参保年长的不同分布情况下，尽管该参保人养老金受益损失的最大值有所区别，但是无论如何这种受益损失都是存在的，最大损失将是在任何一地连续参保35年所获得的养老金受益的最大值。
情形二：不存在最低缴费年限限制。
在该情形下，H在A、B、C三地均可单独获得基础养老金，每参保一年养老金工资替代率增加1%。该政策下基础养老金标准的分段计算公式为：
2.资金转移存在的问题
在资金转移的情况下，即按照国办发[2009] 66号文件颁布之后的新政策，H在A、B、C三地先后参保并在最后退休地或户籍所在地建立养老保险关系。以下将证明资金转移政策存在死亡风险贴现的技术难题和导致各地苦乐不均的现实困境。
根据职保的既得受益权规则和养老保险关系转续的政策规定，如果H在A、B两地参保均未满10年且C地为其户籍所在地，即使在C地参保未满10年，也仍然在C地退休，C地统筹基金获得的缴费收益同式（14）。在这种情况下，不管H在C地参保多长时间，是否缴纳养老保险费，C地都要为H计发养老保险待遇。
综上所述，根据现行的养老保险关系转续时的资金转移政策，参保者H不同的参保情况将可能导致不同地区统筹基金负担迥异，从而干扰了基金的风险分担机制和财务平衡设计。
五、研究结论与建议
为了实现社会养老保险关系的转续，国办发[2009] 66号文、人社部发[2014] 17号文和人社部规[2017]1号文都涉及资金转移政策，本文证明了在不同统筹地区之间无论资金转移与否都存在现实问题。如果不转移资金，参保者个人的基础养老金权益将受损;如果转移资金，不仅死亡风险贴现的技术难题难以解决，各地还将面临基金收支不平衡的现实困境。因此，当前在参保者转续养老保险关系时按缴费基数的12%转移部分社会统筹账户资金的做法仅仅是短期内平衡转入地和转出地之间利益的权宜之计，从长远来看不利于社会养老保险制度的可持续发展。从资金转移问题回到养老保险关系转续本身，之所以出现权益接续问题，正是因为参保者在不同的统筹地区流动就业，进而产生资金转移问题。追根溯源，资金转移的选择困境是统筹层次不高造成的。除了本文所证明的问题，统筹层次不高还不利于风险分担和保险大数法则效应的发挥以降低制度抵御风险的能力，同时固化地区分割，抬高制度运行成本。因此，破解社会养老保险关系转续资金转移困境的对策是提高统筹层次，根本之策是实现全国统筹。
十九大报告提出尽快实现养老保险全国统筹。十九届四中全会明确加快建立基本养老保险全国统筹制度。2019年中央经济工作会议强调加快推进养老保险全国统筹。显而易见，当前社会养老保险关系转续政策只是一个过渡办法。针对当前社会养老保险关系转续过程中由于资金转移政策对不同地区基金收支平衡所造成的潜在影响，短期内的应对之策是在加大职保基金中央调剂金调剂比例的过程中，以养老保险关系转续时社会统筹账户资金未转移比例为基准，利用调剂基金对由于转入参保者多而出现基金收支平衡压力大的地区加大基金调剂力度。与此同时，尽快推进省级统筹，并为实现全国统筹摸索经验、建立标准、明确规程和打下基础。最终目标是实现全国统筹，在此过程中还需要进一步完善全国统筹的配套政策，包括缴费工资标准认定、基础养老金待遇计发办法调整和个人账户养老金投资管理权限升格等。
[责任编辑 刘爱华]
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