地方“试水”生态补偿金

来源:用户上传      作者: 宋奕青

　　
　　“君住长江头，我住长江尾，日日思君不见君，共饮一江水。”时过境迁，诗中描绘的“共饮一江水”的美好画面，早已见不到了。如今，“一江水”早已饮不得，“江之头”和“江之尾”也早已不是“一家人”。跨界水污染引发的纠纷不断。因此，各地纷纷出台本区域范围内的生态补偿金扣缴措施。
　　
　　近些年来，一条河或一条江，上游几乎都在污染下游，如果河流在省内，上游地区污染下游地区；如果河流跨界，上游省份污染下游省份，如河北污染山东，山东污染江苏，江苏污染浙江，浙江污染福建。对此，地方措施不约而同地聚焦于财政手段。
　　
　　打响治污攻坚战
　　
　　2008年初，河北省宣布试行生态补偿金扣缴政策，即“水质超标，扣财政的钱”。具体做法是，在该省子牙河水系的主要河流实行跨市断面水质化学需氧量目标考核，省政府将对跨市断面水质超标的城市进行通报批评，并由省财政部门每月按照考核断面水质超标倍数和扣缴数额，直接从该设区市财政扣缴。这些“扣缴”财政部分，作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治的减排工程。河北环保局副局长杨智明对此的解释是，“目的是强化地方政府对环境质量负责，对企业监督管理的责任。”“直接撼动地方财政命根的做法，很有威慑力。”一位环保专家对此分析，“尤其是财政吃紧的地区。”如按上述规定计算，以去年的水质考核结果看，过境河流较多的石家庄可能面临将近4000万的“罚单”。
　　河北环保局表示，该政策如果在子牙河流域试点成功后，白洋淀流域等地区也将尝试这一做法。
　　与河北做财政“减法”相比，浙江生态补偿做了财政“加法”。
　　3月初，浙江宣布，除了宁波市以外，处于浙江省八大水系源头地区的45个市、县(市)每年将获得不同额度的省级生态环保财力转移支付资金。浙江这一做法的特点是，转移支付的资金从省级财政收入“增量”中筹措安排，省政府没有触动中下游市、县(市)的财政体制既得利益。这种财力转移支付的资金总量一年一定，并列入当年省级财政预算。进入财政预算，意味着建立了生态补偿的长效机制。
　　除了上述公共财政措施，其他地方也在尝试市场化补偿方式。如云南省正在酝酿补偿新政，即把水电开发和矿产开发过程当中提出一部分资金作为生态补偿、生态恢复的所需资金。
　　此外，江苏、浙江、河北、辽宁规定，每个地区的出境水必须达到标准，超标要罚，罚款给下游，作为生态补偿。目前，辽宁跨市界河流干流出市断面的超标倍数最多是1.5倍，支流断面的超标倍数最多在3倍左右。按照处罚标准计算，干流的上游市每年最多给下游市的补偿金为近千万元，而支流的上游市给下游市的补偿金最多为700余万元。
　　
　　生态补偿利益链难题
　　
　　环境保护部环境与经济政策研究中心副主任任勇表示，早在2006年8月就提出了完备的生态补偿政策框架，然而，“怎么补、谁出钱、区域间如何协调”等一系列制度和技术难题困扰着该制度的全面建立。同时，政府主导还是依靠市场解决也一直存在争议。任勇建议，区分每项生态补偿的利益关系，分别发挥公共财政和市场机制的作用。
　　2007年，全国政协人资环委与农工民主党联合进行了地区生态补偿的跟踪调研，得到的结果是，目前推行生态补偿的方式依然是“三为主”状态，即项目补偿为主、行政化补偿为主、纵向补偿为主。
　　这种补偿方式下，一个原本系统性的问题被分解成部门主导、目标割裂、资金分散、效果打折的零散、短期行为，一个需要各级政府、企业和社会广泛参与的行动，蜕化为主要由中央独自负责，中央独力支撑的畸形局面。
　　“这种状况，既不能充分发挥市场和社会的积极性，也不利于改变相关责任人的观念和行为方式”，提案称。“政府和市场的作用，主要取决于补贴类型，即受益主体多少。”任勇表示，这一问题并不难解决，核心思路是明确利益关系。他依次列出了全面解决的方案。
　　环境违法不只罚款那么简单。今年河北人大会上“双三十”县市企业代表做出的承诺，更是强硬到不环保就罢官的程度，节能减排实行“一票否决”。该省确定了三十个重点县(市)和三十家能耗大的国有大中型企业，制定节能减排工作目标，三年内必须完成达标任务，否则自动引咎辞职，企业负责人依法处理。
　　扣缴数额最高达300万元，专项用于水污染综合整治工程。资金由该省财政厅执行扣缴，专项用于水污染综合整治的减排工程。河北省子牙河白洋淀环境保护督查中心也随后成立。确定14个主要河流跨市断面，完不成任务的市、县领导将被“一票否决”。
　　
　　激励与约束双管齐下
　　
　　生态补偿金扣缴制度，是完善生态补偿制度建设的有益探索。这种约束性手段将促使各地加大水污染防治力度，最终达到改善全流域水环境质量的目的。
　　生态补偿金扣缴制度将各跨市断面水质的改善情况与各市政府的政绩考核和财政收入挂钩，是对各地政府以及上下游地区的利益进行制衡的一个有效手段。首先，将断面水质改善情况作为对当地政府环保工作目标考核的重要内容，这就直接关系到地方领导的“官帽子”，将迫使地方政府努力行使环保第一责任人的职责，想方设法加大治污力度，确保断面水质达标。同时，生态补偿金扣缴数额的多少将直接影响地方的财政收入，直接关系到地方的“钱袋子”。要想不扣钱或少扣钱，只有加大治污力度，努力改善河流水质。
　　实施生态补偿金扣缴制度有利于全流域统一治污。当前，由于行政区域的分割和地方保护主义的羁绊，现有流域治污模式导致了各地水污染防治工作步调不一致、力度不一样。由于水是流动的，上游不治污，下游再努力，水质也难以有根本性的改善。实施生态补偿金扣缴制度可以更好地形成“上下游治污一盘棋”，统筹安排整个流域污染防治工作，形成上下游共同治污的局面，切实提高整个流域的治污水平。
　　生态补偿正在成为推进区域协调发展、促进各地共同保护环境的重要经济手段。当前，这项制度仍然处于探索建立阶段，希望更多的地方从自己的具体情况出发，因地制宜，制定相关政策，形成激励和约束机制，为完善这项制度提供经验借鉴。（河北省环保局王宏亮提供部分资料）

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