股份合作制下的信用社法人治理结构安排
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作者: 李向阳
［摘 要］本文以股份合作制为视角,探讨了信用社法人治理结构存在的问题,并提出了相应的对策,目的是通过完善的治理结构规范其经营行为,更好地为“三农”服务。
［关键词］股份合作制；农村信用社；治理结构
［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0025-02
1 农村信用社法人治理结构问题
1.1 “三会”制衡机制失效
合作制是人们基于经济上的共同需要,根据自愿原则进行合作经营的一种经济制度。入社自愿,退社自由是合作金融最基本的原则。由于退股自由,社员股便具有了存款性质,而不具备真正意义上的产权内涵,社员难以与农村信用社建立稳定的利益关系。不仅如此,为了防止大股东控制,单个自然人持股比例（包括资格股和投资股）一般不得不高于股金总额的5%。为了保持信用社互助合作的性质,自然人持股总额还不得少于总股本的50%。合作性质决定了信用社的股金结构具有分散性,社员股（资格股）可以借助退股的方式规避投资风险,股东存在搭便车心理,缺乏积极参与管理的动力。所以,这一股权结构极易产生内部人控制问题。所以,农村信用社法人治理存在的问题,从根源上讲都是由其产权缺陷造成的。因为法人治理结构的前提是股权设置规范,产权关系明晰。由于产权存在缺陷,信用社“三会”制度形同虚设,无法形成有效的激励和约束机制。
（1）社员大会或社员代表大会虚置。目前,农村信用社在形式上都健全了法人治理结构,即由社员大会或社员代表大会、理事会和监事会共同构架的“三会”制度,但并没有真正形成相互制约的机制。社员大会或社员代表大会（信用社社员人数如果过多,或者社员的居住点过于分散,可以召开社员代表大会）虚置,或者由职工代表大会代替,民主管理难以落实,社员的权利得不到尊重,信用社主任事实上拥有了最高经营管理权。社员大会或社员代表大会虚置的主要表现是：社员代表产生的合法性不够,而且常常以职工代表大会代替社员代表大会；社员不能通过社员大会对信用社的资产经营、财务收支等进行有效监督；社员的表决权、罢免权、决议权、分配权等均得不到有效保障。
（2）信用社主任集决策权和执行权于一身。理事会是在社员大会或社员代表大会闭会期间的常设执行机构,理事会对社员（代表）大会负责,依据信用社章程和社员大会的决议行使对信用社的经营管理权。现实情况是,信用社理事长由信用社主任兼任,理事会领导下的主任负责制事实上成了理事长全权负责制,二者之间失去了相互制约关系。尽管也有部分信用社将理事长与主任分设,但是主任的任免却同样由上级部门提名,理事会的作用同样得不到保障。
（3）监事会缺乏独立性。监事会是信用社的法定监督机构,由于监事工作的特殊性,应当具有一定程度的独立性。现实情况是,县级联社监事会一般都没有常设机构,只设监事长,且由内部稽核部门负责人担任,监事会事实上成了信用社内部职能部门,监事长听命于理事长,根本无法有效履行监督职责。县级以下基层农村信用社监事会成员大部分由乡（镇）村干部和农村社员组成,与信用合作社理事会、主任之间存在着严重的信息不对称现象,监事会监督更是有名无实。
1.2 省联社职能错位
建立省联社的目的是避免县级政府对县级联社的行政干预,并以省级政府信誉为基础提升农村信用社抗风险能力,为基层信用社协调各方面的关系。但是,省联社体制在运行过程中,产生了很多负面作用,其中最主要的是省级政府为了便于监管,并降低监管风险,把对信用联社的间接监管演化成了直接管理,借助于行政任命负责人的办法直接掌握了对省联社的决策权,形成了“外部人控制”现象。在行政干预下,实际拥有省联社所有权的联社成员却无法正常行使自己的财产权,导致信用社所有权的权能不完整,基层信用社的合法权益得不到有效保障。例如,省级联社管理层大都是由省一级政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序产生的；县级信用联社的管理层则是由省联社参照科级干部的选拔程序产生的,先由省级联社提名,其后再借助信用社“三会”完成其法律程序；在业务管理上,省级联社不仅制定了基层信用社的各项业务经营管理制度、操作规程和处罚制度,还限制了农村信用社业务的经营权限,如贷款审批权、财务费用支出权、固定资产审批以及工资计划审批等。
2 完善农信社法人治理结构的对策与措施
2.1 产权制度改革
合作金融的宗旨是互助互利,但又必须按照市场化进行运作,吸收社员存款支付利息,向社员发放的贷款也应收回本金和利息,否则,信用合作社将失去持续发展的基础。所以,合作金融发展到今天,必然为股份合作制所取代,因为股份合作制的产权关系更清晰,有利于法人治理,有利于通过资本市场筹集长期资本以降低经营风险。不管信用社产权制度如何变迁,合作金融“人合”的特征不能变。也就是说,在股份合作制产权制度下,农村信用社的股本金由资格股和投资股组成,资格股实行“一人一票”的表决办法,这主要是为了避免资金在组织内享有特权,防止合作社被少数人控制,从而避免合作社偏离为社员服务的宗旨。
为了体现股份制特征,农村信用社还必须设置一定比例的投资股。投资股股东为了维护自己的合法权益,会迫使信用社完善法人治理结构。如前所述,目前我国农村信用社股权集中度低是信用社法人治理最突出的问题,而提高股权集中度的途径只能是提高投资股的比重。随着我国民营经济的快速发展,可以考虑把民营资本作为投资股股东的重点考虑对象,以借此优化资本结构,提升股东会的功能,以对“内部人控制”形成制约。
2.2 完善“三会”功能
理顺产权关系是完善法人治理结构的基础,但不是最终目的。所以,在产权制度改革完成之后,首先需要做的工作就是明确社员（代表）的职权,县（市）农村信用社理事会理事应主要在社员代表中产生,由社员代表大会选举和更换；监事会监事应主要由社员代表和职工代表组成,由社员代表大会选出；县（市）农村信用社主任、副主任等高级管理人员也应主要在社员代表中产生,经由社员代表大会测评,由理事会聘任。其次,还有必要提高监事会的权威性和独立性,建立以监事会为核心的监督管理体制,原属经营班子的内设监督管理职能部门的稽核、监察等部门直接划归监事会管理。最后,还要着手培养社员代表的民主观念和参政议政意识,提高其参政议政能力。因为信用社社员代表素质的高低直接决定着社员代表大会、理事会、监事会和管理层的水平。
2.3 省级联社需摆正位置,正确行使职能
农村信用社的管理权依法下放给省级政府后,省级联社是代表省级政府对辖内农村信用社实施管理、指导、协调和服务的行业管理部门。省级联社要摆正自己的位置,重点需做好以下两方面工作：
（1）指导农村信用社坚持“三农”服务的经营方向。省级联社要为信用社提供业务指导和信息咨询,管理上做到依法管理,到位而不越位,尽量避免行政干预。
（2）督促辖内农村信用社建立健全内部控制制度。省级联社要督促基层信用社依法建章立制,帮助农信社完善法人治理结构,加大农信社制度执行力度,指导信用社做好风险防范和处置工作。
参考文献：
［1］华强,杜彦君.健全农村信用社治理结构的建议［J］.河北金融,2004（10）.
［2］泥雅茹,刘春丽.对完善农村信用社治理结构的思考［J］.长春金融高等专科学校学报,2005（12）.
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