关于应急物流保障的思考
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作者: 刘建民
摘要：随着灾害应急物流系统快速反应机制的建立，应急物流保障在降低自然灾害的影响方面具有重要作用。本文系统研究了应急物流保障的概念及分类,并提出了在加强应急物流保障的理论研究的基础上,制定科学合理的应急物流保障预案;建立有力的应急物流保障体系;搞好应急物资的合理储备;发展先进的应急物流保障装备;确保应急物流保障的信息顺畅;提高应急物流保障人员的综合素质;完善应急物流保障的法规体系。
关键词：应急；物流；保障
中图分类号：F250 文献标识码:A 文章编号:1005-6432(2008)41-0033-03
一、应急物流的概念及分类
所谓应急物流，就是指以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动。现实生活中，无论是SARS和禽流感这样的公共卫生事件、2008年年初南方低温雨雪冰冻灾害，还是2008年5月12日汶川地震灾害，都造成了大量的人员伤亡和财产损失，急需大量的应急物资，而应急物流保障的重要性也进一步显现出来。应急物流与普通物流一样，由流体、载体、流量、流程、流速等要素构成，具有空间效用和时间效用。但应急物流又与普通物流不同，普通物流既强调物流的效率，又强调物流的效益；而应急物流在许多情况下是通过物流效率的实现来完成其物流效益的实现，在某些情况下，甚至会变为纯消费行为，只考虑物流效率的实现。
应急物流可以简单地分为军事应急物流和非军事应急物流两种。非军事应急物流还可以细分为灾害应急物流和疫情应急物流。灾害应急物流又可分为自然灾害应急物流和人为灾害应急物流。应急物流的“应急”二字本身带有一定的军事色彩，但应急物流并不等同于军事物流。军事物流的指令性比较强，尤其在战争爆发的时候，始终把军事利益放在首位。而应急物流系统则应该以社会利益为牵引，服务的对象是受灾地区的人民，二者的目标、服务对象是不同的。应急物流一般具有突发性、弱经济性、不确定性和非常规性等特点。
二、当前应急物流保障面临和存在的问题
1．保障体制不健全
目前，我国各地（市）虽然都建立有相应的物流应急机构，但现行体制不尽合理。如交通管理机构只对本地（市）交通道路、运输专业人员和运输机具的数量质量等情况有个大概了解和掌握，但没有对辖区所属专业人员、器材物资、运输机具进行区分配置和组建交通运输保障力量，更没有明确战时任务和实施战时保障计划，导致了应急保障能力不强。
2．指挥体系不完善
应急物流保障，往往同时涉及部队与地方，这种军民共同参与的保障力量，在组织指挥上存在着很多问题。当前，部队不仅内部没有建立绝对权威的组织指挥机构，而且外部也没有建立军地联合的指挥体系，造成了应急物流交通运输的联系渠道不畅，多头指挥，各自为政，责任不明。特别是公路应急输送和空运应急输送的组织指挥，没有明确指挥部门的职能，军交部门又无法独自唱主角，因而，极易造成军令不畅，政令不通，严重制约应急物流的效率和效果。
3．运载工具不先进
受经济发展状况制约，无论军队还是地方，当前的主要运输方式仍然是陆上运输。应急物流的应急特性，要求时间必须最短，运距必须最近。然而，由于通常情况下物流成本按照海运、铁运、汽运、空运的顺序递增，受客观条件限制，长期以来，国内大部分地区形成了以铁路和公路为主进行物资输送的局面。即便是在应急条件下，受经济条件制约，某些地区甚至也只能采取公路输送的方式组织物流运作。这种物流运载的区域间不平衡性，给某些经济欠发达地区的应急物流交通运输保障提出了更高要 求。
4．交通道路欠发达
虽然近年来我国的交通基础设施建设取得了很大成绩，但不容忽视的是：一些地区，尤其是在某些山区、边区、老区，“出门靠腿、运输靠背”的落后局面仍然存在，在这样经济落后的地区，一旦出现应急、突发事件，组织应急物流交通运输保障无疑将会需要高昂的成本支出。
三、应急物流的保障机制
应急物流的实施往往需要紧急调动大量应急物资，只有应急物流的流体充裕、载体畅通、流向正确、流程简捷、流速快捷，才能使应急物资快速、及时、准确地到达事发地，这就要求建立应急物流的保障机制，满足应急物流实施的必要条件。
1.基础设施保障
物流基础设施包括通信系统、交通运输网络、物资储备设施和物流信息网络等。物流基础设施的发展水平对保障应急物流的顺利实施起着关键的作用。通信系统发达，可以在灾害发生前及时预警，使人们提前做好准备；物资储备设施和交通运输网络的坚固和发达可以保障物流网络，使灾害后的救援物资迅速抵达灾区，而且广泛覆盖的交通运输网络可以使援助及时到达任何需要的地方；建立高效的物流信息网络，对于应急物流的实施也是必要的，可以依托政府公共信息平台，建立应急物流信息网络，及时发布灾害情况、运输及仓储的最新信息。一个快速反应和广泛覆盖的物流体系可以大幅度地提高应急物流的实施效率，减少损失。
2.政府协调机制
要建立应急物流保障体系，往往需要整个社会的参与，而在这种突发性自然灾害和公共卫生事件的紧急状态下，就必然要求政府建立相应的指挥机构和运作系统，对各种国际国内资源进行有效协调和调用；及时提出解决应急事件的措施或指示；组织筹措、调拨应急救灾物资和款项；根据需要，紧急动员相关生产单位生产应急救灾物资；采取一切措施协调、疏导或消除不利于灾害处理的人为因素和非人为障碍。如在发生危机时，政府有权有偿或无偿征用民用建筑、车辆、物资等，以解救灾之急。在应对突发性灾害和公共卫生事件的时候，国家相关法律法规也起着重要的作用。应急物流中的法律机制实际上是一种强制性的动员机制，也是一种强制性保障机制。因此，应建立、完善国家应急物流保障的法律体系。
3.建设应急物流保障体系需要设置相应预案
因为突发事件不知何时会发生，那么为应急物流设立庞大的机构，储备庞大的物资并不现实。在这种情况下，设置应急物流预案是比较好的方式。要研究历史上曾经发生过的突发事件，再对比国际上的应急预案，比如针对海啸的应急预案，分门别类地罗列出突发事件的一些特点，包括根据区域划分哪些地区、哪些时间段比较容易发生哪些灾害。预案的设置必须遵循总体、系统、科学、规范和效率原则。并且应急预案的制定是项连续性的工作，必须在发展过程中不断完善和补充，而且在出现超出预案原有处置程序与步骤的特殊情况下，位于一线的应急指挥中心必须有权力及时调整应急手段以防止事态扩大化。
4.进一步加强应急物流通道建设
对突发公共事件的处置一般时限性都很强，如地震发生后的72小时是抗震救灾的黄金时间。这期间对应急物流的时限性要求非常高。要达到这些要求，必须拥有有效的应急物流通道。对应急物流而言，常规的通道建设固然重要，如公路、铁路等运输通道，但在汶川抗震救灾中我们再次认识到，面对异常复杂严酷的环境时，非常规通道往往是救急的有效通道，而这恰恰是我们建设的弱项，亟须进一步固强补弱、深化发展。
(1)进一步完善应急物流预案。制定科学完善的应急物流预案，是确保在应对突发公共事件中应急物流快速反应、果断处置、有效保障的基础。因此，应在现有的《国家突发公共事件总体应急预案》框架下，制定专门的应急物流预案。针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等不同类型，以及特别重大、重大、较大和一般等不同级别，区分国家、地区、行业、社区等不同系统，并考虑不同地域、环境、条件、背景下不同的物流方式，分级分类论证制定适用的应急物流预案，增强预案的科学性、可行性、有效性，以避免应急物流的失控，减少应急物流的无序性，保证应急物流通道的畅通无阻。
(2)加强非常规物流通道建设。加强非常规物流通道建设，必须打破常规思维，并施以非常规手段和措施，论证配备必要的非常规应急物流装备。这里所谓非常规主要是指“一低一高”。“低”主要是指技术含量不高，但在恶劣环境下可靠、有效的所谓低端物流装备，例如，几乎被淘汰的内燃机车在2008年年初抗击低温雨雪冰冻灾害中发挥了不可替代的作用；而便于徒步搬运物资的简单设备和传统的无线单边带电台更是应对汶川这样复杂情况的必要装备。“高”则是指技术含量高的先进物流装备及其配套设备，例如，在汶川抗震救灾中发挥了重要作用的直升机、运输机等空中运输装备以及与之相配套的空投托盘、网袋、降落伞等投送装备。
(3)加强应急物流基础性配套工作。要保证应急物流通道的畅通无阻，还应加强应急物流基础性配套工作，尤其应尽快完善和健全应急物流相关法律法规、技术标准。要构建适应社会主义市场经济的应急物流保障法规体系，通过建立完善统一、协调的应急物流法律法规和制度体系，将应急情况下物流资源的有效调度规范到法律、法规的框架内，上升到制度层面的高度，克服法律效力层次不一、责任机构各自为政的弊端，理顺政府、社会、企业、个人在应急物流中的权利、义务关系。
四、应急物流体系的建立
1.进一步完善应急物流指挥体系
应急物流是一个复杂的系统工程，更是一项专业性很强的工作，需要有专业知识作支撑来进行指挥控制，否则，将不利于发挥应急物流的效率和效益。因此，在处置社会突发公共事件中，应当从制度安排的高度，建立和完善应急物流专家辅助决策机制，提高决策的科学性。即构建一套科学的决策流程和指挥机制，使得各级行政领导在应急物流决策活动中，能够充分吸纳物流专家的意见，在必要的时候由应急物流专家统一指挥、各部门分工协 作。
2.应急物流配送体系的建立
纵观历年来我国应急物资的发放情况，都是通过政府工作人员、救灾部队分发给群众的，效率低，分发面窄，效果不尽如人意。因此，政府有必要通过以下几点来建立高效、发达的应急物流配送体系:
(1)政府可通过应急物流指挥中心，结合实际情况，整合现有社会资源，联合配送行业内信誉高、价格合理的物流企业进行协同式配送；而且可以通过大型物流企业已建立起来的供应链、连锁网络组织应急物品投放市场。
(2)政府应大力推进国内电子商务业的发展，着重优化电子商务系统的应急物流配送网络，加强应急物流指挥中心与电子商务业的联系，减少物流环节，简化物流过程，提高应急物流配送的快速反应能力。在紧急情况下，政府可与部队联系救灾抢险事宜，动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施，从而实现应急物资的快速配送。
(3)在应对危机时，政府可根据应急工作的需要，通过行政手段和舆论召唤，动员人民群众参与应急工作，通过组织地方干部、民兵、部队、公安、志愿者、防疫人员、医务人员等多方力量，以最快的速度将应急物资发放到受灾地区，这样可保证应急物流配送的速度和广度。
3.搭建多样化的信息平台
近些年来，国家信息化基础设施建设取得了长足进步和骄人的成绩，一般情况下的通信联络非常方便快捷，物流信息管理平台建设也初显成效。但是，汶川大地震后，由于通信设施被毁、断电等原因，震中的汶川县城曾长时间与外界中断联系，包括物资需求在内的一切信息均无法传递。同时，在抗震救灾中，也出现了物流资源、物流过程不能可视可控的问题。
我们应当清醒地认识到，用于应对公共突发事件的应急物流，大多是在环境恶劣、非常规作业条件下进行的，因此，若应急物流指挥单纯依靠电力驱动的、高科技的信息沟通、指挥手段，在极端复杂严酷的条件下，将无法保证通信联络的畅通，也就无法实施有效的指挥控制。而此时，低端的、传统的甚至是原始的通信联络、指挥手段，可能会发挥意想不到的效果。例如，在汶川地震中，一位徒步逃到都江堰的汶川县城市民，给外界带来了震中的确切信息。
总之，应急物流在我国尚属一个新兴概念，我国应急物流保障体系还很不完善，需要加强对建立应急物流体系的理论与实践研究，不断完善应急物流理论。应急物流机制和体系的建立，是要求物流软硬件基础设施、法律法规的建立和完善作为保障的。应积极学习先进国家的经验，尽早建立高效、快速的应急物流体系与现代应急物流保障机制。
作者单位：许昌职业技术学院
参考文献：
[1]欧忠文,李科,姜玉宏,等.应急物流保障机制研究[J].物流科技,2005,(9):124-126.
[2]陶倩.应急物流建设迫在眉睫[J].物流技术与应用,2008,(6):42-43.
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