落实“生产者责任延伸制度”推进循环经济

来源:用户上传      作者: 顾霁虹

　　摘要：中国国情决定了目前需要进一步落实生产者责任延伸制度，实行生产者责任延伸制度也是建设循环经济，落实资源节约型社会的必须。而目前该制度实行情况不容乐观，究其原因，有客观和主观方面的种种因素。如何贯彻和执行该制度，需要从生产者、销售者、消费者以及政府多方面努力。
　　关键词：生产者责任延伸制度；循环经济；落实
　　中图分类号：F124.5 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）18-0195-02
　　
　　“十二五”规划中强调:“大力发展循环经济，以提高资源产出效率为目标，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。加快资源循环利用产业发展，加强矿产资源综合利用，鼓励产业废物循环利用，完善再生资源回收体系和垃圾分类回收制度，推进资源再生利用产业化。”
　　中国目前的资源情况:中国绝大多数资源总量丰富，但人均资源贫瘠，特别是随着经济的发展，人们对资源的消费增长成倍增加。尤其是中国工业化、城镇化的推进，使得对资源的“消食”更快。所以我们更应本着“开源”和“节流”两个策略、方针，才能维持经济的可持续发展。
　　实行生产者责任延伸制度是建设循环经济，落实资源节约型社会的必须。
　　说到企业生产责任，人们首先反应的是质量安全，消费安全，至于对社会环保责任，资源节约责任则是社会、企业忽略的，或者说滞后考虑的。
　　一、生产者责任延伸制度的内涵及发展
　　20世纪90年代，生产者责任延伸制度起源于欧洲，代表了发达国家对废物管理模式的变革趋势。1988年，生产者责任延伸的概念首次提出，它将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，特别强调生产者对产品的回收、循环和最终处置的责任。作为一种科学的环境保护战略，它被各国广泛接受和推广。作为一种环境保护制度，有学者将生产者责任延伸制度定义为：“与产品有关的责任人将其责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再利用阶段，使责任人承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务，促进改善产品全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度。”
　　早些年，中国把产品出口到欧洲各国，欧洲各国纷纷对中国企业提出了“建立产品回收网络”的要求，实际上就是要求中国企业承担生产者责任延伸。当时在国内，生产者责任延伸还是个新名词，很多企业闻所未闻。对方要求达不到，直接后果就是限制出口。因此，我们开始反思，对生产者责任延伸制度的探索尝试也逐步开展。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》明确规定了这一制度。
　　2005年4月1日，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》正式实施，这部法律第15条明确规定，产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。
　　一个产品就跟生物生命一样有着生命周期，该周期包括材料的收集、生产、销售、购买、使用、废弃整个过程，即它存在“摇篮”到“坟墓”的过程。任何环节都会出现废弃产品，垃圾山问题就是没处理好废弃产品的弊病。生产者责任延伸作为循环经济的一项制度，解决的是废弃产品引起的环境问题。
　　“十二五”规划中强调对中国经济发展要作出正确估计：“必须清醒地看到，中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，主要是，经济增长的资源环境约束强化”、“深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”
　　二、生产者责任延伸制度的现状
　　1.“生产者责任延伸”停在纸上。尽管中国目前的法律、法规中已经含有生产者责任延伸制度的一些条文或思想，但由于不明确、不完善、可操作性不强、缺乏普遍的刚性约束而收效甚微。
　　2.原因分析。生产者责任延伸制度在世界各国有不同的实施方式，从对最终处理责任完全由生产者负担到处理费用由生产者和纳税人共同承担，到产业自愿性计划或必要时由政府制定法规强制执行，通常由企业自愿、法律强制和经济刺激等三种手段。（1）社会大众和企业缺乏可持续发展意识，对生产者责任延伸制度的思想及操作缺乏系统的理解；（2）缺乏实施生产者责任延伸制度的经济实力和再利用的技术和能力；（3）缺乏明确具有刚性约束的生产者责任延伸制度法规，企业实施生产者责任延伸制度制度的主动性不强；（4）缺乏系统的生产者责任延伸制度执行机制，如缺乏相应的经济鼓励措施，缺乏基于可持续发展的企业绩效评价制度等，都制约着生产者责任延伸制度的有效实施。
　　三、如何落实生产者责任延伸制度
　　1.生产者是生产者责任延伸的主要主体。生产者是生产者责任延伸制度的核心主体，因为废弃产品问题的产生主要源于生产者的产品生产行为。在产品生命链中，无论是产品的设计，还是产品废弃后的回收利用，生产者始终是最为重要的主体。那如何界定生产者责任延伸制度的生产者呢？可以从两个方面考虑：一是从宏观角度衡量。生产者责任延伸制度的生产者就是产品的制造者，而此处的产品应该是包括合格产品即可用于消费流通领域，也包括不合格产品，甚至是伪劣产品。同时经合组织在《EPR框架报告》中提出，生产者责任延伸制度中所指的“生产者”既包括产品的制造商，也包括产品的进口商，把生产者的范围从单纯指制造商扩展到了产品的进口商。二是现实的生产者责任承担问题。结合欧盟、日本、美国等国家的做法，可以确定承担延伸责任生产者的基本原则是:由废弃物追踪生产者即谁生产谁就是责任者。而该原则的最简单的实现方式就是通过产品的商标即通过生产者在其生产的产品上所标示的名称、商标、产地、规格、等级、成分等来追踪生产者。
　　2.政府是落实生产责任的管理主体。笔者认为政府也是主体之一。政府在废弃产品的回收处理上起着统筹规划的作用，同时，对于非法产品生产者的行为起着监督的作用。一些不法企业为谋取暴利假冒其他企业商标生产假冒伪劣产品，这样的产品在废弃处置阶段如果也按照商标来确定承担延伸责任的生产者，对知名企业来说就明显不公平。同样如果无法找到假冒、伪劣产品的真正生产者，那么，确定废弃假冒产品的生产者就成了一个问题。确定了政府成为生产者责任延伸的主体，这些问题就可以解决了。因此，政府作为责任者的原则是：找不到废弃产品的生产者，国家就要承担回收处理责任。该原则的好处是：一方面，可以让国家更加尽职尽责，加强环境方面的监管及废品回收的监控，另一方面，可以让国家更积极地去控制伪劣假冒产品的生产，防止找不到生产者产品的出现。而找不到生产者的情况有：一是伪劣假冒产品生产者（此处是指行政执法人员无法抓到的生产者），二是无主产品。无主产品既指其生产者因破产等原因不在的废弃产品，也指无法找到生产者的除假冒产品之外的产品。有学者认为在此处国家承担的责任并非是延伸责任。政府承担废弃假冒产品回收利用责任也是延伸责任，因为此部分是本应该由生产者承担的责任。当然，政府在承担了相应废弃产品生产者的延伸责任之后，一旦发现了废弃产品生产者，不仅应追究其制假的法律责任，也应该就其代为承担延伸责任的各项支出向假冒产品生产者进行追偿。
　　3.销售者是生产责任制度的宣传者。销售作为产品生命周期的一个环节，生产者责任延伸制度责任主体应包括销售者。销售者作为直接与消费者联系的主体，其在宣扬保护环境，回收废弃产品等可以起到非常重要的作用。销售者所承担的责任更多的是宣传责任：提醒购买产品的消费者注意其要承担的废弃产品回收的责任，及如何回收，到哪里去回收等等问题。只有这样，才能保证产品的销售环节得到确实的环保监督。

　　4.消费者是生产责任制度的协助者。消费者也是责任主体之一。消费者是很多废弃产品的直接抛弃者，其行为对于整个环境及废弃产品的回收利用等起到关键性的作用。因此，消费者应该承担一定的责任。如日本《促进循环型社会形成基本法》规定，国民在产品长时间使用、使用再利用品和回收循环资源方面有义务进行合作，有义务遵守有关建设循环型社会的法规；当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。消费者除了要承担相应行为责任外，有时还要承担一定经济责任，例如日本《家电循环法》规定，当生产者回收产品废物时，消费者要交纳一定费用。当然，有的国家虽然规定了消费者要承担指导性的义务，但不承担任何的可见费用。
　　中国在选择实施方式时，要在确保实施EPR制度（即生产者延伸责任制度）获得环境效益的同时，也要考虑对本国经济的影响。对于环境危害性大的废弃物，应由法律规定强制生产者承担责任延伸，同时运用各种适当的经济手段，赋予各种相关主体适当的责任和义务；对于环境危害性小、再生利用价值高的废弃物，可以通过自愿方式，或者借助市场机制引导生产者或其他社会主体进行回收和再利用。比如说在现阶段，生产者延伸责任制度适用范围主要集中在包装物、电池、电子产品、家电领域、办公设备、汽车、轮胎、家具、建筑材料等。
　　有些国家甚至规定了消费者对回收和循环利用废弃产品有负担部分费用的义务，将外部成本内部化。美国加州立法机构最近通过了一项在美国首开先河的提案:要求顾客在购买新电脑和电视机时，要交纳1美元的电子垃圾回收费，以帮助安全处置居民家中的电子垃圾。有学者将此费用称为“保护环境的税”。
　　生产者责任延伸制度将传统的生产者责任扩展到产品寿命期后的处理，纠正了受益的生产者不负担责任的不合理现象。资源枯竭将成为中国工业化进程中的“瓶颈”，发展以资源再利用为核心的循环经济是贯彻科学发展观的体现，是新型工业化道路的具体实践模式，生产者责任延伸制度是发展循环经济的制度保障之一。
　　中国在生产者责任延伸方面的立法与西方发达国家存在较大差距，大量再生资源得不到有效回收利用，资源损耗严重。
　　随着中国经济的发展、大量产品的消费，导致产品废弃物越来越多，资源问题、废弃产品环境问题已是非常严重。为此，借鉴发达国家经验，结合中国自己的发展实际国情，尽快完善以生产者责任延伸制度的法律制度，从而建立废弃物回收与处理体系，让全程的绿色消费流行于中国，从根本上解决中国的垃圾山问题。[责任编辑 吴迪]

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