农村最低生活保障制度存在的问题及对策
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作者: 王梅
摘要：中国从2007年起全面实行农村最低生活保障制度，较好地解决了农村地区特困居民的温饱问题，保证了他们的基本生活需要。但是，由于立法不够完善、资金缺乏、监督体系不全，农村最低生活保障制度的实施还不够规范，实际保障水平还比较低。因此，必须加快农村居民最低生活保障制度立法，进一步明确享受最低生活保障制度的对象，规范工作程序，健全监督体系，稳步提高保障水平，在“应保尽保”的基础上，实现“需保必保”。
关键词：农村；最低生活保障制度；问题；对策
中图分类号：F323.89 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０083－02
农村最低生活保障制度是国家和社会对生活在最低生活保障线之下的农村居民提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度[1]。早在上世纪90年代，中国一些地方就开始探索建立农村最低生活保障制度。2004年，中国开始在一些“有条件的地方，探索建立农民最低生活保障制度”；2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这标志着农村最低生活保障制度已基本完成试点探索的过程，开始进入全面推进的新阶段[2]。全面实行农村居民最低生活保障（简称“农村低保”）制度的四年来，中国农村低保工作取得了巨大进展。纳入农村最低生活保障人数从2007年7月的2 311.5万人增加到2009年的4 759．3万人，最低保障标准从2007年全国平均857元增加到2009年的1 210.06元，基本实现了“应保尽保”的目标。但是，从整体上来讲，中国农村低保工作仍处于起步阶段，制度建设不是很完善，监督体系比较薄弱，保障水平也很低。为了充分发挥农村最低生活保障制度对农民生活的兜底作用，切实解决农村社会发展的后顾之忧，有必要进一步完善农村低保的政策体系，为农村稳定、农村发展和建设社会主义和谐新农村，提供了更为全面的社会保障。
一、加强农村低保工作的重要性和必要性
1.有助于解决农村困难居民基本生活的需要。从2006年起，中国全面免除了农业税，并对农业生产进行补贴，极大地促进了农村经济的发展，有效地促进了农民收入的增长。但是，少部分农村地区的经济发展仍比较缓慢，在中西部偏远山区，部分农民生活水平还很低，再加上劳动技能、身体条件、自然灾害等诸多原因，全国仍有约5%的农村人口还没有完全解决温饱问题。据统计，“中国农村贫困人口还有约为1～1.5亿，其中特困人口约为4 500万左右”，另外，还有一些因灾或其他原因临时陷入生活困难的人。对于这些特困居民，迫切需要国家和社会给予支持，对其最低生活需要提供帮助，从而解决其生存问题。农村最低生活保障的实质就是一条“生命线”，可以直接、及时、最大限度地解决农民群众的生活困难问题，保障贫困农民的最低生活需要。
2.有助于农村社会保障体制的完善。建立健全农村社会保障体制，实现城乡居民享受同等社会保障，是新时期统筹城乡发展的重要体制保障。改革开放以后，中国农村实行家庭联产承包责任制，农村居民均可承包集体土地，土地成为农民的收入来源，同时也成为了农村的生活保障，农村社会保障体系建设基本停滞。随着改革开放的不断深入，以家庭联产承包责任制为基础的农村经济也逐渐转向市场经济轨道，农民面临着更多的经济风险和社会风险，部分农民无法获取足够的收入来保障基本生活。由于传统的农村社会救济制度范围窄、标准低、工作随意性大，少数贫困农民无法获得救济，导致温饱问题不能解决。因此，需要改革传统的农村社会救济制度，建立规范化、科学化和法制化的农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，完善农村社会保障体系。
3.有助于社会主义和谐新农村的建设。中国实行的城乡二元分治的经济模式，优先发展城市，以农促工，推进了城市的快速发展，却阻碍了农村经济的进步，农村经济远远落后于城市的经济发展水平，并且这种差距越来越大，发展极其不平衡。这种制度显失社会公平，阻碍了中国经济的继续发展。中国是一个农业大国，农村人口占大多数。当少数贫困农民的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，甚至激发严重的社会矛盾，影响农村的稳步和发展。建立健全农村最低生活保障制度，解决贫困农民的基本生活问题，有助于将可能激发的农村社会矛盾消灭在萌芽状态。同时，通过农村低保制度的实施，实现城市和农村之间的收入再分配，可以缩小城乡居民收入差距，实现社会公正和城乡协调发展，保持社会稳定，促进社会主义和谐新农村的建立。
二、现行中国农村低保工作存在的问题
1.农村低保制度立法不够具体，操作性不够强。目前，中国社会保障领域还没有制定基本法，农村最低生活保障制度的法规有：国务院印发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》。这些法规和规章，对建立农村低保制度提出了原则性指导意见，但规定不够具体，操作性不强。由于缺乏权威性和法制化的统一性制度规范，低保资金的投入比例在各级财政中尚未形成固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大；基层低保工作形式多样、千差万别，没有严格的程序，导致农村低保工作较为粗放，申请资格审查、保障对象确定、保障标准执行、保障资金发放等方面的违规现象层出不穷。
2.实际保障范围较窄，保障水平较低。目前，中国实行的农村最低生活保障制度还仅仅是为了保障农村特困人群的温饱问题。依照国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障对象具体确定为四类：一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的农户；二是家庭主要成员在劳动能力年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭保障确有困难者；三是家庭成员虽在劳动能力年龄段，但因常年有病，基本或大部分丧失劳动能力，家庭保障确有困难者；四是家庭主要成员因病、因灾死亡，其子女均不到劳动能力年龄段，生活特别困难者。可以说，保障对象范围很窄，一些家庭费用支出较多、自然灾害、意外伤害等不确定因素引起的家庭贫困的现象都没有包括进去。同时，全国农村低保人均月补差为100.8元，这种标准甚至难以使受保对象填饱肚子，更不可能保障其他的基本生活需要。因此，从总体而言，实际保障水平还比较低，没有满足中国贫困农民的基本生活需要。
3.农村低保制度实施不够规范，政策效果不够理想。在低保制度的实施过程中，资格审查不够规范，随意入保、投机骗保、人情入保的现象时有发生。在核定参保对象时，家庭财产和隐性收入难以核查，特别是对一些有存款、有价证券及实际家庭收入高而无固定职业以及长期外出、申请享受农村低保的家庭和已经享受低保的家庭，核定其实际情况较为困难，造成了应保的人没有参保，而不应参保的人却可以参保。由于低保名单公示的范围太窄，公示的时间太短，使得群众对受保人员的情况不能充分了解，公示没能起到预期效果。在一定程度上失去了公示的作用。并且，保障资金发放也不规范，监督体系尚不健全化。由于缺乏规范的操作方法，各地区在实际操作中随意性很大，农村低保的政策效果还不是十分理想。
三、进一步加强中国农村低保工作的对策
1.修订完善农村低保的相关法律法规。法制是现代国家行政管理的根本依据，建立健全农村居民最低生活保障制度，必须修订完善有关立法。一是要抓紧制定中国社会保障的基本法，建立城乡一体的社会保障体系，为农村居民最低生活保障制度的实施提供法律依据。二是总结近几年全面实行农村居民最低生活保障制度的有益经验和有效作法，吸收世界各国有关居民最低生活保障制度立法的成果，制定有关农民最低生活保障制度的行政法规和规章，形成农村低保制度的法制体系。
2.不断提高农村低保的保障水平。农村最低生活保障是对农村居民基本生活的保障，既要重点解决困难农民的温饱问题，又要解决其他方面的基本生活需要。当前，中国经济实力持续提高，能够投入更多的资金用于社会保障事业，具备了提高农村居民最低生活保障水平的条件。一方面，扩大最低生活保障制度的覆盖面，合理界定保障对象标准，要将所有特困农村居民，都纳入保障范围，在坚持“应保尽保”的基础上，做到“能保就保”；另一方面，不断提高保障标准，通过多渠道筹集经费，增加保障资金，逐步提高补助额度，力争实现城乡社会保障的统筹发展。
3.严格农村低保的实施管理。农村低保工作是一项面广量大的系统工程，必须严格管理，把各项工作的规定具体到每个步骤、每个环节，确保制度没有盲区。一是要完善省、市、县三级农村低保工作机构，加强人员力量，安排必要的工作经费。二是建立农村低保信息网络系统，开发管理软件，实现网络化管理。三是严格规范操作程序，既要具体规定低保对象确定的主要程序，加强对农村低保对象的动态管理，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”，又要规范低保资金发放程序，实行社会化发放，减少中间环节。
4.加强农村低保工作的监督管理。监督工作是中国农村低保工作中的重要组成部分。是保证工作公平、规范、不偏离轨道的重要措施。政务公开是实现监督的重要举措之一，每项资金的去处、用途都暴露在阳光之下，使政府的暗箱操作无机可乘，对于挪用或非法占有低保资金的行为，要加重惩办，绝不姑息。一是强化内部监督机制，加强对农村低保工作的审计监督，确保农村低保政策落到实处；二是加强宣传教育，增强低保人员的维权意识，拓宽公众参与渠道，建立群众监督机制；三是发挥新闻媒体和舆论监督的作用，建立社会监督机制。
参考文献：
[1] 郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005：275-277.
[2] 刘晓林.民政部：中国农村社保体系初步形成[N].人民日报：海外版，2009-04-23.
[3] 李伟，刘如君.中国走向[M].北京：中华工商联合出版社，2008.
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