公共图书馆法定呈缴制度的法律研究

来源:用户上传      作者: 申庆月

　　摘要：我国公共图书馆法定呈缴制度散见于各地公共图书馆条例、管理办法、出版条例以及各种政策性文件当中，虽然是有法可依，但地方文献呈缴制度的执行情况却并不理想。出版机构拒缴、漏缴情况屡见不鲜，各地图书馆对法定呈缴的执行情况也非常不满。因此，要在呈缴范围、呈缴册数、 呈缴版本、等方面逐渐完善。
　　关键词：公共图书馆；法定呈缴；呈缴本
　　中图分类号：G251.3 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）02－０211－03
　　
　　呈缴本制度分为强制呈缴和自愿呈缴，强制呈缴又名法定呈缴（legal deposit），是指负有呈缴义务的单位或个人依法向指定机构送缴一册或多册出版物。接受呈缴的机构通常是图书馆，送缴的出版物又称呈缴本、送缴本或样本，①包括图书、期刊、报纸、地图、电子出版物、网络信息资源等。因该制度被认为是全面收藏和保存一国文化遗产最直接而有效的方式，各国均写入法律以强制力保障实施。
　　一、我国公共图书馆法定呈缴制度的立法现状和存在问题
　　我国公共图书馆法定呈缴制度散见于各地公共图书馆条例、管理办法、出版条例以及各种政策性文件当中。其中，大约有10个省市颁布的公共图书馆条例或管理办法中对此有明文规定，分别是北京、上海、河南、内蒙古自治区、湖北、浙江、山东、深圳，抚顺、合肥，②此外，其他法规中也有所涉及，包括云南省人大常委颁布的《云南省出版管理条例》、广东省新闻出版局和广东省文化厅《关于向我省19 所公共图书馆赠送图书样本、免费展出的通知》、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发内部出版物呈缴暂行办法的通知》、北京市财政局《关于出版物一般增值税先征后返政策的规定》等。
　　虽然是有法可依，但地方文献呈缴制度的执行情况却并不理想。出版机构拒缴、漏缴情况屡见不鲜，各地图书馆对法定呈缴的执行情况也非常不满。“据调查，省级公共图书馆接受缴送的状况非常不理想。缴送率超过20 %的为数不多。相当数量的省级图书馆的收缴率基本为零。”③“省级图书馆等地方图书馆的状况则令人堪忧，有的馆出版物呈缴率甚至为零。山东省图书馆馆长王玉梅告诉记者：‘山东省文化厅2004年出台的《山东省公共图书馆管理办法》中对呈缴做了明确规定。山东省有17家出版社，除山东教育出版社、山东地图出版社外，其余15家的执行情况并不理想。’”④“以1999 年至2001 年出版新书的呈缴为例，广州出版社共出版新版图书414 种，呈缴了395 种，占新书出版量的95%以上，如果统计全省20家出版社，则只呈缴了7 140种新书中的1 604种， 只占新书总出版量的22%。至于报纸、期刊和音像出版物，更是低得可怜。”⑤这些已有法律依据的省市执法力度尚且如此，对于我国大部分尚未出台相关法规的地区公共图书馆，其接受文献缴送的情况就可想而知了。
　　二、我国公共图书馆法定呈缴制度存在问题的法律分析
　　（一）公共图书馆法定呈缴制度未正式写入法律，立法层次不高
　　我国目前没有相关法律、行政法规明确规定公共图书馆法定呈缴制度，各地在法律、行政法规对此没有规定的前提下，为了发展本地区公共图书馆事业和收藏本地出版物的需要，通过制定地方性法规、规章或以政府发文的形式规定法定呈缴制度也是因时因地制宜之策。但从目前的立法状况来看，其中地方性法规只有5部，⑥地方政府规章4部①，其他绝大部分都是政府文件。也就是说，只有大约9个省、自治区和直辖市将其直接上升为法律保护，其他绝大部分都是以政府文件的形式出现。如广东省新闻出版局和广东省文化厅《关于向我省19 所公共图书馆赠送图书样本、免费展出的通知》，其总体立法力度和强制执行力偏低。
　　（二）公共图书馆法定呈缴制度的相关规定过于简单
　　观察现有法律，对公共图书馆法定呈缴的规定仅1―3条，包括呈缴主体、对象、范围、时间、册数、法律责任等，内容很简单。表现在：
　　第一，呈缴范围较窄。主要是本行政区出版社、报社、杂志社等出版单位和有关单位出版的公开出版物。但随着文献数字化进程深入发展以及网络资源更加的丰富多元化，越来越多的电子出版物和网络信息资源也具备了文化保留遗产的价值。有鉴于此，各国纷纷相继修订呈缴法律制度，扩大呈缴范围，包括书籍，报纸，期刊，缩微胶片，视听资料，电子出版物，如CD－ROM ，光盘，电脑软盘等多媒体资料。加拿大和法国甚至把法定呈缴的范围扩大到了网络出版物和一些网页。相比而言，我国正式写入法律的呈缴本仅限于“出版社、报社、杂志社等出版单位”的出版物，对于网络资源的呈缴更是空白。
　　第二，缺乏对出版单位呈缴的补偿机制。法律对出版单位的出版义务规定的很详细，却没有相关的补偿措施，由此导致的后果是出版单位呈缴积极性不高。值得注意的是，大多法规、规章对自愿呈缴都有奖励规定，如《山东省公共图书馆管理办法》第六条，鼓励向公共图书馆捐赠文献信息资源和资金、设备。捐赠人依照法律、法规和有关政策规定享受税收优惠，但是法定呈缴的出版单位却是纯义务的自费呈缴，很难说公平。
　　（三）多头呈缴和重复呈缴
　　法定呈缴出版物执行困难，除了出版社对违法成本的算计和缺乏有效补偿措施以外，还与法律制度本身加诸过重负担于出版社有关。从我国整个法定呈缴法律体系来看，一个基层的出版单位每出版一种出版物，根据现行法律，需要免费对国家图书馆、中国版本图书馆和国务院、出版地的行政管理部门、省图书馆及所在地的市、州公共图书馆缴送1-3册样本。如广东省新闻出版局和广东省文化厅1999年联合发文规定，省属出版社每出一种新书，向省内19所公共图书馆寄赠样书两册（套）。若此，如果是一个广州市属出版社，它的缴送对象包括国家、省、市三级出版行政管理部门和指定收藏单位，还要包括省内19家公共图书馆，缴送总数量在50册（件/套）以上②。
　　多版本呈缴也是加重出版社呈缴负担的原因之一。国际通行做法是缴送最优版本，并且对再版和不同载体形式的同种文献都有详细规定。但从我国现有规定来看，没有一部法律对此规范。出版图书的不同装帧、开本版本、字号版本的图书都要呈缴，这便大大增加了呈缴义务人的负担。
　　三、我国公共图书馆法定呈缴制度的立法建议
　　1776年，亚当・斯密在《国富论》中阐述：“在人类社会的大棋盘上，每个个体都有其自身的行动规律，和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够相互一致，按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满，但如果两者相互抵触，那博弈的结果将苦不堪言。”也就是说，一部良法应该符合或大致符合社会发展和个体自身行动规律，只有这样，才能达到立法者的目的，才能使法律所谋求的利益最大化。下文中，笔者也希望能在这样思维的基础上提出合理的立法意见。
　　（一）法律依据
　　根据《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”《中华人民共和国立法法》第八条进一步规定：“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收”。考虑到出版物属于私人财产的性质，而法定呈缴制度无疑是以出版单位单方义务的形式被国家强制征收，无论出于何种动机，都必须由法律明文规定才可。而目前各级政府仅以地方性法规、规章，甚至政府文件形式就强制要求地方出版单位向当地图书馆无偿缴送，于法不符。因此，应该将公共图书馆的法定呈缴制度的立法层次提高。鉴于图书馆法立法工作已被列入 “十一五”重点立法项目，文化部也于2008年底启动了《公共图书馆法》立法相关工作，将出版物的呈缴制度统一写入将来的《公共图书馆法》自然是水到渠成之举。统一立法同时也避免了各地立法资源的浪费，弥补许多地方图书馆缴送制度的空白。

　　（二）呈缴客体
　　1.呈缴范围。在我国公共图书馆的呈缴客体一般为“出版物”，只有《浙江省公共图书馆管理办法》明确规定了呈缴范围，“地方文献资料的呈缴范围：出版单位出版的出版物和其他单位编撰、绘制、印刷的具有保存价值的资料。”其他省只是笼统规定为本行政区出版社、报社、杂志社等出版单位和有关单位出版的面向公众发行的出版物。
　　对于呈缴范围，各国一般都予以明确，澳大利亚昆士兰州1988年在图书馆法中规定，在昆士兰州出版的出版物包括：（1）图书或图书的部分章节，（2）报纸、杂志、期刊、小册子；（3）舆图；（4）乐谱；（5）电影胶片、录音带、磁盘或其他类似能被公众应用可重复描述的视听资料等③。英国的法定呈缴范围分为印刷型出版物（Printed publications）和非印刷性出版物（Non-print publications），并对各自范围有详尽的规定④。笔者认为，明确呈缴范围既有利于义务人明确自身的义务范围，也有利于全面征集地方文献资料并完整保存利用。传统的印刷品归入呈缴范围自不待言，但正如前文所述，数字出版品和网络信息资源等越来越多的非印刷型出版品迅速崛起，大有取代传统印刷品成为反映信息社会文化主流的趋势，对于保存此部分作品的意义重大，只有全面征集这两类出版物，才能给我们的后代留下完整的时代文化遗产。
　　关于网络资源的征集。如何征集和保存时刻在更新并具有自身文化价值的网络资源，是当前各国都面临的挑战。法国在这方面无疑处于世界领先地位，法国国家图书馆自1999 年开始因特网资料呈缴备案的准备工作，将一些经过选择的网页进行备案保存。试验对象有：总统大选期间有关选举的网站，2002至2004年间有关地区或欧洲法律的网站等。⑤加拿大2007年生效的呈缴法正式将在线出版物纳入呈缴范围。⑥我国应尽快开展此方面工作，但网络资源成为呈缴客体是大势所趋。
　　此外，地方政府的出版物，包括地方政府的施政报告、官方研究机构的研究报告等，对于后代都有很高的保存价值和研究价值，也应列入呈缴范围。至于内部出版物和个人则应按照现行地方法规的规定采取自愿呈缴为宜。
　　2.呈缴册数。我国目前公共图书馆的呈缴数量为1―3册，以两册为主。相比大多数国家，除以国家图书馆为唯一呈缴机关的国家除外，一般都是一册，如澳大利亚、英国、波兰、瑞士等。笔者认为，缴存的主要目的在于文化保存，根据现有呈缴体系，国家图书馆、版本图书馆、各级公共图书馆以及各文化行政管理部门都是呈缴的接受机关，如果各部门都规定过多的呈缴册数，无疑加重呈缴义务人的负担。笔者建议以一册为宜。
　　3.呈缴版本。我国公共图书馆目前没有规定呈缴本为何种版本，即出版图书的不同装帧、开本版本、字号版本的图书都要呈缴。相反，国际通行标准却是最优版本标准缴送，大概分为两类，一类是不区分国家图书馆还是公共图书馆，都采最优版本缴送。如澳大利亚，国家图书馆和六个州立公共图书馆都是接受呈缴单位，均呈缴最优版本，有作者签名的版本等同于无签名版本；除非有实质增加或修改文献内容，再版无须缴送。①另一类是区分国家图书馆和其他指定图书馆缴送版本要求。如英国，大英图书馆要求的缴送标准是最优版本，其他法定缴送图书馆要求的缴送标准是与最大发行数量相同质量的版本。一种文献有超过一种以上的载体形式，且实质内容一样，则只需缴送其中一种既可。②笔者认为，我国也应该借鉴最优版本的做法，考虑到我国接受缴送机关众多，为尽可能节约义务人的成本，宜采第一种做法，区分国家图书馆和公共图书馆的缴送版本标准，同时避免重复版本缴送，对实质内容相同的不同版本、载体形式的文献只需缴送一本既可。
　　（三）呈缴义务人
　　我国目前的呈缴义务人主要为：“省内出版社、报社、杂志社等出版单位”，对省外出版单位和个人则为自愿呈缴，而对政府机构则没有规定，义务人范围规定较窄。澳大利亚昆士兰州规定的义务人为：在昆士兰州公开出版的出版者，包括政府部门、商业机构、俱乐部、教会、社会团体和个人。③对此，我国应该将义务人范围明晰化，将“行政区域内公开出版”作为衡量标准，凡在行政区域内公开出版出版物的，无论机构还是个人都应该作为呈缴义务人。
　　（四）接受呈缴的公共图书馆类型
　　从已生效执行的公共图书馆法规定来看，行政区域内各级公共图书馆都可以作为接受缴送的图书馆，而有关数据统计，截止到2004年，我国共有各级公共图书馆2 720个。④显然，将所有公共图书馆都作为接受机关不现实，考虑到我国各地地域文化的多样性，和公共图书馆的实力，宜指定各省级公共图书馆作为地方唯一的接受呈缴机关，这将大大减轻义务人的负担，缓减多头缴送的压力。2001 年文化部起草的《中华人民共和国图书馆法（建议稿）》中，对我国的出版物向省级公共图书馆缴送作了相应的规定。其中第十三条规定：“书籍、报纸、期刊、录音录像、电子出版物等载体的出版机构应当自出版物出版之日起30 日内，向国家图书馆缴送3 册（套、盘） 样本，向所在地省级公共图书馆缴送2 册（套、盘） 样本。”⑤
　　此外，接受缴送的公共图书馆在接到缴送后，应该登记造册，发给收据。在台湾，接受缴送机关在接到缴送后，要求登录造册、发给收据、编辑出版目录、选书。⑥在其他各国一般都规定了发给收据的义务。我国对此也应明文规定指定图书馆出具收据的义务。
　　四、其他措施
　　（一）补偿机制
　　根据目的的不同，分为行政备查而呈缴、取得著作权保护而呈缴、文化保存而呈缴三种。第一种出于行政管理的需要，一般是无偿的，第二种则是为享受权利保护而承担的义务，可以说是权利补偿，但是文化呈缴则不同，是为了公共利益而呈缴，即便如此，国家无权凭借公共利益的名义而无条件剥夺私人之利益，一般应给与补偿。根据《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因此，在公共图书馆呈缴立法中，应考虑对义务人以相应的补偿机制。英国、俄罗斯、日本等采取由国家建立呈缴本补偿金形式直接给与义务人经济补偿，⑦加拿大则是通过税收优惠的形式补偿，义务人可以在商业出版的过程中，对于缴送图书馆和档案馆的呈缴本的劳动力成本和原材料成本，可以作为商业成本在税收中予以扣除。⑧因此，我国应在公共图书馆立法中建立保护地方文化的公共图书馆呈缴补偿机制，可以税收成本扣除的方式，也可以是直接的经济补偿形式。值得注意的是，北京市财政局《关于出版物一般增值税先征后返政策的规定》将呈缴本纳入先征后返的范围。需要特别指出的是，如果呈缴本本身就属于公共财产，如政府出版物时，则无需补偿。
　　（二）罚则
　　目前我国公共图书馆法规定的呈缴义务为单方强制义务，如果违反规定则由行政管理部门处以行政处罚，公共图书馆并没有相应的作为措施。此时义务人和行政管理部门之间发生的是行政管理关系，而图书馆只是作为代为保存机关，或者说代理人而存在。但在有补偿机制介入的情况下，可以考虑通过立法赋予图书馆一定的作为权利。在英国，接受呈缴的图书馆在义务人违反呈缴义务的情况下，可以要求法院强制履行，⑨法国规定在此种情况下，图书馆可以起诉到法院，要求义务人支付其在书店购买呈缴本的费用。⑩笔者认为，在义务人违反法定呈缴义务的情况下，公共图书馆在催缴无效，为达到保存文化之目的，不得不在市场上购买本应呈缴的文献时，有权向当地法院诉请义务人赔偿其购书款。
　　总之，公共图书馆承担的社会责任和功能不仅是保障公民的基本文化权益， 满足公众的基本文化需求，而且在保存地方文献也应发挥重要的作用，而公共图书馆法定呈缴制度正是这一系列功能得以实现的最重要的制度支持，功在当代，利在千秋。
　　
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