基于绩效管理的税务文化塑造
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作者: 冷秀华
摘要:文化是组织的灵魂,绩效文化是绩效管理的灵魂。塑造基于绩效管理的税务文化就是要建立税务绩效文化。绩效文化对绩效管理的成败起着根本性的作用。与此同时,绩效管理的有效运行又会强化绩效的理念和负责而有效的行为,为绩效文化的形成提供制度保障。税务绩效文化不是自然形成的,需要理念的倡导、良好氛围的营造和绩效管理制度的保障。
关键词:绩效管理;绩效文化;税务组织
中图分类号:F810.42文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0016-03
绩效管理在税务组织的探索与实践已经日益普遍,有的成效显著,有的流于形式,也有的成为“鸡肋”。褒扬者有之,怀疑者有之,诟病者有之。为什么同样的管理方法会产生迥然不同的效果,原因是错综复杂的,但从成功的范例和失利的案例中我们发现,是否拥有绩效管理所依赖的文化基础是绩效管理成效高低的深层次原因。因此塑造基于绩效管理的税务文化,对于税务组织更好地履行“聚财为国,执法为民”的神圣使命,加强税务人力资源管理具有十分重要的现实意义。
文化是组织的灵魂,绩效文化是绩效管理的灵魂。塑造基于绩效管理的税务文化就是要建立税务绩效文化。绩效文化是一种以评判政府治理水平和运作效率为核心的文化价值观,是行政文化在新时代的发展,它将起到稳定或变革政府绩效管理体系,规范、引导和调整政府绩效管理行为,变革政府绩效管理方式的引导作用,它的存在是政府绩效管理存在的精神之源、动力之源。税务绩效文化是指税务组织基于长远发展的愿景和战略考量,建立、完善绩效管理体系,让税务干部逐步确立起组织所倡导的共同价值观,逐步形成以追求高绩效为核心的优秀税务文化。它潜移默化地影响着税务干部对绩效活动目标和价值追求的认同,会导致良好的绩效管理效果。与此同时,绩效管理的有效运行又会强化绩效的理念和负责而有效的行为,为绩效文化的形成提供制度保障。
一、绩效管理需要绩效文化基础
绩效管理不仅仅是一种管理模式和方法,而是一种绩效导向的管理思想。绩效管理在运转中传达的是一种基于绩效而管理、基于绩效而发展的观念,并由此形成组织中管理者与被管理者之间的新型关系,即把原先监督与被监督的关系改变为帮助、辅导和督促组织成员提升绩效的关系。可以说绩效管理是躯体,绩效文化是灵魂。只有管理者对这种思想充分理解,绩效管理才会在组织中真正发挥作用;如果对这种思想没有充分理解,而把绩效管理当做一种管制手段,那么即使工具和方法再完美,它对组织的实际发展、尤其是战略目标的实现都未必有益。
西方政府的绩效管理有其适宜的绩效文化基础。始于美国的新公共管理运动,就是以市场经济为背景对政府部门进行绩效评估,促使政府产生高的绩效结果和行为。政府绩效评估在西方国家的兴起与发展有其深厚的文化历史因素。一方面,西方国家具有崇尚民主、平等、自由的文化土壤,行政人员都愿意彰显自己的能力、个性,期望组织能客观公正地评价自己的价值,所以他们能够积极参与绩效评估体系制定、评估指标选择以及评估活动的开展,政府绩效管理得以积极推行并且取得了成功。另一方面,政府再造运动从根本上改变了对政府行政能力的要求,各国政府不仅提出了许多管理的新方案,在管理体制、机构设置、资源分配等方面也提出了许多新原则、新观念和新措施,促使政府各部门及其公务员树立浓厚的绩效意识,从而孕育了至少包含了绩效观念、公共利益至上意识、服务理念、民主参与理念、法治理念和现代契约精神等内容的行政文化。这些管理理念和价值取向建构了西方政府绩效管理运行的文化环境即绩效文化基础,并由此形成不断发展的动力源泉。
绩效管理在企业的运行具有良好的文化生态。绩效文化来源于企业文化,企业倡导的是以绩效为导向的文化,这种文化表现为“优胜劣汰”、“注重业绩”、“动态平衡”等主要特征,符合绩效管理的思想,因此绩效管理在企业运行良好。比如新IBM文化的内核就是“高绩效文化”,董事长郭士纳认为,“最优秀的公司领导人会给自己的公司带来高绩效的公司文化”;GE的前CEO杰克・韦尔奇也认为,“我们的活力曲线之所以能有效发挥作用,是因为我们花了十年的时间在我们企业里建立起一种绩效文化。”两位管理巨头的话揭示了GE的企业文化与IBM的企业文化背后的共性――绩效,这是成功企业相同的价值主张。
税务组织绩效管理的有效运转,不只是技术和方法的跟进,更重要的是需要我们对现有文化现状进行深刻思考,重构以高绩效为导向的税务文化基础。
二、税务组织绩效管理的文化阻碍
文化对一个组织的影响是强大的,优秀的文化是组织发展的牵引力,不良的文化则是组织发展、管理制度实施的障碍。事实证明,绩效文化对组织成员具有很强的渗透力和引导、激励的作用。绩效管理所强调的理念、所主张的价值观,在西方和企业的文化土壤中能够生根,因此绩效管理在西方和企业运转良好、成效显著。东方文化系统以稳定为导向,其亲情价值取向、中庸之道的思维习惯、“树大招风”的传统观念等在当前的税务文化中如影随形。受传统行政文化中浓厚的“官本位思想”、“人治”思想、封闭保守思想的影响和市场经济的冲击,部分税务干部价值观是扭曲的,加上尚未形成组织共同的价值取向,致使“拜官主义”、“拜金主义”、“唯上主义”、“好人主义”、“不求有功、但求无过”较为流行,存在“员工为利干,干部靠钱管,有钱事好办,无钱玩不转”的“个人利益至上”、“公共责任缺失”的状况。以上这些不良的组织文化极大地影响了税务组织绩效管理的效果。
绩效管理需要实事求是、客观公正地评价组织成员的业绩、能力和态度,而税务管理者在绩效考核评估时却难过“人情关”;绩效结果需要差异化地加以运用,体现“干多干少、干好干坏不一样”,而税务人员“不患寡而患不均”的心态依然作祟;绩效管理强调“绩效导向”作为人力资源管理开发的依据,而税务组织缺乏职业生涯规划的绩效考量,晋升复杂且通道单一;绩效管理需要针对绩效的持续沟通,而税务组织领导者与税务人员之间存在 “权力距离感”,沟通不畅;绩效管理关注组织战略目标,关注“顾客满意度”,而税务机关急功近利于短期业绩指标和创优指标,公共利益至上意识、纳税服务理念跟进不够。凡此种种,绩效评估、强制分布、360度考核、目标管理等西方绩效管理工具在税务组织或流于形式、或遭遇障碍就不足为怪了。
三、税务绩效文化的塑造路径
基于西方政府和企业的绩效管理都是与组织成员的文化背景和认知模式等密切相关,都有绩效文化基础的这样的一种事实,税务组织在引入并实施绩效管理时就必须构建绩效文化,以保障绩效管理系统顺畅而有效地运行。绩效文化的概念目前在中国尚无统一定义,我们认为,税务组织的绩效文化是税务文化的组成部分,是通过对绩效管理的倡导和实施所形成的顾客满意的思想、服务思想、承担责任的思想、强调效率和效益的思想等为基础的价值观念、行为准则以及道德观念等的总和,它们将会对税务组织的绩效产生强大的推动作用,能够带动税务人员树立与税务组织一致的目标,营造出积极的工作氛围。因此,要成功实施绩效管理系统,就必须致力于建立与税务组织绩效管理系统相融合的绩效文化。绩效文化不是自然形成的,需要理念的倡导、良好氛围的营造和绩效管理制度的保障。
(一)倡导绩效文化应有的基本理念
税务组织的绩效文化作为一种行政文化,它具有的基本理念是整个行政文化的核心和精髓,是税务文化发展的导向,是税务文化价值的体现。税务组织与其他政府组织一样,应构建以“经济、效率、效能、公平”等理念为核心的共同价值取向,形成一种健康的行政文化。
1.顾客满意理念。满意是税务组织追求绩效的评价尺度。就税务组织而言,其顾客有两类:一类是任务顾客,为上级税务机关和政府;另一类是条件顾客,即社会公众和纳税人。辞海中对“满意”的解释为“满足自己的愿望,符合自己的心意”。满意是人的一种感觉状况水平,是在比较人的期望与现实状况后的感觉。顾客是否满意直接反映他们认识的税务工作实际状况与他们的期待值之间的差距,直接关系到税务组织的生存改进与发展。顾客满意理念要求从顾客尤其是从纳税人的角度出发,站在纳税人的立场上,从外部考核税务工作、管理服务水平,要把纳税人满意不满意作为税务工作好坏的衡量标准。深圳国税、南京地税等税务机关运用平衡记分卡进行绩效管理,围绕顾客维度,设计了电子化税务服务、纳税人对服务的体验、上级机关和地方政府的满意度等作为评价指标,较好地体现了这一基本理念。
2.服务理念。服务是税务组织追求绩效的前提观念,因为只有以服务为前提观念时才会为了实现顾客利益而追求绩效。国家税务总局提出新时期治税思想要由“监督打击型”转向“管理服务型”,伴随着税务组织角色和工作职能由原来的“监督打击”向“管理服务”转变,提高税收征管效能、提高服务效能和加强组织基础资源能力建设成为税务组织绩效管理驱动的主要目标。税务组织在明确自身公共服务定位的前提下,要以绩效思想为核心,确立纳税服务供给的内容、方式、标准和制度,保障纳税服务的质量,提高纳税服务的效益。许多税务机关推出的一窗式服务,一站式服务,一门式服务,延时服务、预约服务、绿色通道、零距离服务就是这种理念的良好体现。
3.责任理念。责任是税务组织追求绩效的支柱信念。负责任地工作是税务组织的一种基本价值理念,它要求税务组织及其公务员履行职责和社会义务,完成组织目标和任务,保障纳税人的需求公正且有效地实现。所以税务机关绩效管理中既要保证管理人员及其行为对团队负责,对评估结果负责,又要提高税务人员的工作自主性,做到“在职有为”;既要保证管理和服务的质量,又要提高管理和服务的效率,只有在效率保证的条件下,绩效才能得以改进;建立执法责任追究制度,从而保证税收执法责任的有效实现。
4.等级差别理念。等级差别是税务组织追求绩效的必然结果。税务人员由于能力、态度的差别导致绩效的差别,绩效差别导致职位、职务的差别,职位、职务的差别导致回报和机会的差别,并且这种差别还比较大。有差别,就能实现差异化管理,体现奖惩,引入竞争机制,促进优秀人才脱颖而出。税务组织要把这种理念传播到组织上下,使每个工作人员都能够接受,并能以极大的热情投入到工作中去。
(二)营造良好的绩效管理文化氛围
营造良好的绩效管理文化氛围,是塑造税务组织绩效文化的前提。绩效文化的产生与发展是处在一定的组织环境之中的,有什么样的组织环境就孕育出什么样的组织文化。
1.加强宣传。绩效思想的推广与传播要紧紧围绕四个基本理念,展开“立体攻势”。经常灌输高绩效文化的好处,说明调整某项政策、实施某种管理制度的背景和原因,让税务组织从上到下充分认识到绩效管理的重要意义和作用,并积极开展对绩效管理的学习和培训的活动。借助内部网络平台组织文化沙龙,进行专题讨论。举行演讲、辩论赛等活动全面动员,形成税务人员对追求优秀绩效的认同。由此为绩效管理系统运行打下坚实的文化基础。通过一定的组织活动和宣传教育,把广大税务人员的思想意识、价值观念、行为方式引向优秀税务文化的主流。
2.树立标杆。在税务组织内树立清晰的价值判断,明确什么是先进的,什么是落后的,什么是应该倡导的,什么是应该摒弃的。把荣誉和先进赋予那些服务观念强、团结协作意识好、责任感强的人员,大张旗鼓地表彰优秀,弘扬正气,形成乐于进取、积极向上的氛围,使服务、协作、责任、敬业等成为税务组织的主流文化。
3.完善沟通。在部门和科室里对税务人员定期进行一对一的绩效沟通,通报考核结果、加强绩效分析,对优秀的不吝表彰、对落后的令其明确差距、认识不足,并提出真诚帮助。形成人人关注绩效结果、人人在意绩效结果、人人期待优秀绩效的局面。
我们已经看到一些税务组织的绩效文化对绩效管理的有力影响。比如,南京地税在多年的发展历程中沉淀出了良好的执行文化、诚信文化和改进文化。现在,南京地税正逐步建立以自评为主的评价机制,共同努力建立“真实的绩效、真实的评价、有效的改进”这样一种绩效文化。真正做到尊重人、相信人,切实防止“考评与被考者对立情绪”的产生,切实建立“确定绩效、评价绩效、提升绩效都是我自己的责任”的心智模式,防止“考评抗拒效应”的产生。所有这些都为南京地税实施现代绩效管理体系,推行公务员考核创造了良好的文化氛围。
(三)加强绩效文化的制度建设
绩效文化的建设必须经历一个由表及里、制度固化的过程,通过构建税务绩效管理制度把绩效管理思想及模式等内化为税务人员自己的思想观念和行为准则,从而建立起绩效管理体系的精神支柱和灵魂。
1.税务组织要在评价制度中体现高绩效的价值追求。税务组织的高绩效就是上述基本理念在组织使命和目标直至每个税务人员工作职责上的体现。绩效文化必须与组织的价值评价体系和价值分配体系形成有机的联系,价值评价体系的关注点和报偿体系的激励点,必须转移到高绩效结果以及高绩效行为上,将考核评价与个人能力发展相结合,将绩效结果与人事决策、培训体系相结合,多元激励、回报优秀绩效,求得绩效文化与绩效管理制度的良性循环。
2.税务组织要在监督约束与奖惩机制中强化责任感与使命感。我们主张进行严格的绩效结果和绩效行为的评估,对组织绩效定期督查,对个人绩效“下考一级”,制定相应的评估机制和奖惩机制,强调“在职有为”,让管理者及其下属承担起各自的责任与使命,把工作压力转换为动力,作出令“顾客”满意、政府满意的工作业绩和表现。
3.税务组织要在沟通机制中彰显绩效改进思想。任何一种制度的实施,在很大程度上取决于组织成员真正理解和认同这项制度的价值,如果税务组织实施绩效管理,却将税务人员推到抵触和不合作的对立面,造成上下级相互的不信任,真正的沟通就无法建立。因此,在确定绩效指标、实施绩效管理、运用绩效考评结果、进行绩效改进提升等各个环节需要建立沟通机制,保持平等、开放的沟通,使得上级对下级经常指导、提供帮助、创造成功条件,下级对上级信任、尊重、支持配合,形成合作、双赢的良性互动关系。因此沟通机制的建立,有利于改变传统管理中重检查、督促不重指导、沟通,重结果不重过程的弊端,有利于创造鼓励人人努力提升绩效和能力的氛围,绩效管理顺畅循环,绩效改进思想得以贯穿始终。
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[责任编辑 吴高君]
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