城市功能区发展模式研究
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作者: 颜芳芳
摘要:城市功能区是实现城市经济社会各类职能的重要空间载体,具有很强的聚集与辐射扩散能力。在对国内外典型城市功能区的分析基础上,分析总结出城市功能区的几种发展模式。这对促进城市功能区发展,加快其所在区域的城市建设步伐,促进区域经济发展,提升区域综合竞争力等具有重要作用。
关键词:城市;功能区;发展模式
中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)12-0134-03
一、城市功能区的内涵
城市功能区是能实现相关社会资源空间聚集、有效发挥某种特定城市功能的地域空间,是城市有机体的一部分。城市功能区是实现城市经济社会各类职能的重要空间载体,集中地反映了城市的特性,是现代城市发展的一种形式。城市功能区主要有以下四个特点:
1.各类要素高度聚集。同一类经济社会活动的土地利用方式相同,决定了其对空间区位、基础设施等发展环境的要求往往是相同的,这会导致同一类活动在城市空间上的聚集,从而形成城市功能区。而与这类活动相关的各种要素如人才、资本、信息、研究成果等会在相应的功能区内聚集。
2.集聚辐射效应明显。城市功能区具有很强的集聚效应,它可以降低功能区内企业的运行成本,提高运营效率,在相对有限的地域空间中创造出巨大的经济产出。此外,城市功能区还具有较强的辐射扩散能力,将功能区的优势能力如技术、管理、观念、资金等向周边地区渗透,带动周边地区的发展。但这种扩散能力的大小也是有差别的,与行政区和居住区等非经济功能区相比,工业区、商务区等经济功能区具有更强的辐射扩散能力,会推动周边地区经济、社会的演化与发展。
3.经济社会效益显著。城市功能区是区域比较优势和核心竞争力的现实表现。经济功能区通常具有较高的经济效益,是城市经济发展的动力源泉,是区域收入的主要来源,对就业具有很强的拉动作用。非经济功能区的高效益则反应在社会效益上。行政功能区内行政机关密集,方便处理社会事务,提高了城市运行的效率。
4.具有明显的“城市名片”效应。城市功能区尤其是经济功能区是一个城市最具代表性的地区,是“城市名片”,是一个城市的品牌和现代化的象征与标志。城市功能区的成功建设对提高城市的知名度和美誉度,扩大城市的影响,提升城市的文化品位具有很大意义。如纽约依靠曼哈顿CBD的影响,确立了其国际大都市形象。
二、城市功能区的类型
功能区的分类标准有很多,根据与经济的相关程度,分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区是体现一个城市或区域经济核心发展能力的重要标志。经济功能区一般都有自己的主导产业,有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力。在现代城市发展的进程中,经济功能区不仅要满足本城市的功能需求,而且会在更大区域的产业分工体系中占据重要位置,满足区域乃至全球化不同经济功能的需求。
随着社会经济的发展和社会分工的进一步深化,经济功能区的细分成为一种必然趋势。按照主导产业的不同,经济功能区可细分为工业区、科技园区、商务区、商业区和旅游区等。
1.工业区。传统工业区是依托区域丰富的煤、铁等资源,以大型工业企业为核心逐渐发展起来的工业地域。传统工业区以煤炭、钢铁、机械、化工等传统工业为主。由于这些传统工业占地多、耗水耗电多、排污量和噪音污染大,因此工业区一般布局在城郊,区内大都是低矮的工业厂房,如德国鲁尔工业区、美国五大湖工业区等。第三次科技革命的发展在推动经济发展的同时对传统工业造成了较强的冲击,使传统工业区开始走向衰落,而在发达国家的一些没有传统工业基础的区域逐渐出新了以灵活多变的中小企业为主的工业地域,即新兴工业区,如德国慕尼黑、意大利普拉托等。与传统工业区相比,新兴工业区实现了产业结构的更新,主要以低能耗、污染小的轻型工业为主。
2.科技园区。在以微电子技术为核心的新技术革命推动下,电子信息、航空航天、生物工程等一系列新兴产业逐步形成发展起来,并带动了一批以这些新兴产业为主导的科技园区的发展。科技园区以技术创新为特色,以发展高新技术、推动高技术产业化为基本目的。世界各国的科技园区名称各不相同,如美国称为“科技工业园”、日本称为“科学城”,中国则称为高新技术开发区。虽然各地科技园区受本地文化、经济发展水平以及发展方式的不同的影响而略显不同,但总体上都呈现以下特征:园区以高技术企业为主,其产品以高技术含量和高附加值为特征;园区实行有利于技术创新的公共政策;一流的大学、重要的研究机构是园区发展的重要依托;良好的基础设施是园区发展的基本条件等。
3.商务区。商务区是一个城市现代化的象征与标志,是城市的功能核心,一般位于城市的黄金地带,区内集中了大量的金融、商贸、文化等服务业企业以及大量的商务办公设施和酒店、公寓等配套设施,土地利用率较高。区内具有完善的交通、通信等现代化的基础设施和良好的发展环境,有大量的公司、金融机构、企业财团在这里开展各种商务活动。
4.商业区。商业区是指城市内部市级或区级商业网点集中的地区。商业区一般都位于城市中心或交通方便、人口众多的地段。通常以大型批发中心和大型综合性商店为核心。商业区的特点是商店多、规模大、商品种类齐全,特别是中档商品和名优特种商品的品种多,可以满足消费者多方面的需要,向消费者提供最充分的商品选择余地。城市中的商业街既有历史形成的传统商业街,如北京王府井、上海南京路等,也有一些现代化的专业商业街,如北京马连道茶叶街、三里屯的酒吧一条街、东直门内的簋街等。
5.旅游区。旅游区是表现社会经济、文化历史和自然环境统一的旅游地域单元。一般包含许多旅游点,由旅游线连接而成。特色旅游区是指将物质、精神或文化等要素与旅游紧密结合,赋予其更丰富的含义,从而实现吸引游客,刺激旅游消费目的旅游区。将旅游与文化、特别是与民族文化相结合的旅游区,是特色旅游区发展的主流。如代表美国文化的迪斯尼乐园、代表中国宋代文化的杭州宋城等,都因将文化深植于旅游而获得了巨大的成功。
三、城市功能区的发展模式
受功能区所在区位、发展条件以及区域环境等各种因素的影响,不同城市功能区的发展模式存在一定的差异。根据国内外典型城市功能区发展研究,城市功能区发展模式有以下几种类型:
1.市场自发形成。市场自发形成的功能区通常是某一特定区域由于其区位、资源特点等适合某一类型产业企业的生存和发展,而吸引相关的企业在该区域不断聚集,久而久之形成具有一定规模的聚集区。美国硅谷高科技园区、伦敦金融城等城市功能区都是自发形成的典型案例。
美国“硅谷”是以市场为主导的发展模式。政府对科技园区的发展并不直接介入,主要是提供自由的创新环境和健全的法律环境。硅谷内的企业通过市场化运作促进自主创新的高科技成果产业化。硅谷独特的人才引进和激励机制、产学研的密切结合、大量风险资本的推动、完善的中介服务体系,形成了硅谷不断发展的动力;伦敦金融城也是市场自发形成的城市功能区。从17世纪下半叶起,银行、保险等机构就开始在金融城集聚,逐渐形成了货币市场、资本市场、外汇市场、保险市场、黄金市场、衍生金融工具市场于一体的金融市场结构体系。金融机构齐全,服务现代化的金融城,支配着英国的经济命脉。英国政府只是针对金融城发展阶段遇到的不同问题,出台相应的政策,支持金融业的发展。
市场自发形成机制的优点在于:一是功能区的成长发展符合市场规律,能够充分满足市场主体的需求;二是功能区产业业态的发展是基于产业间相互关联程度而逐步发展起来的,能够形成良好的产业生态网络体系。但是,该模式由于市场主体在集聚过程中具有某种程度上的自发性和无序性,发展初期没有进行统一规划,也缺乏统一的开发机制,开发建设较为分散,这就需要有关政府部门注意规范市场交易秩序,引导市场主体进行有序的集聚,完善周边配套设施,给市场主体创造良好的外部生存环境。
2.自发形成与后期政府规划引导。“自发形成与后期政府规划引导”的发展模式是市场和政府两种力量结合的结果。自发形成的功能区在发展到一定阶段和水平后,有些需要一定的政府力量逐步介入到功能区的发展和完善中。政府通过制定科学合理的发展规划,对功能区的产业升级、功能定位,建设标准、空间布局、公共配套和服务设施建设等进行新的定位和引导,提高功能区的规模效益。纽约曼哈顿中央商务区、英国谢利菲尔德文化产业园等城市功能区都是该模式的典型案例。
纽约曼哈顿CBD能够保持平稳发展的一个重要原因,就是政府及时通过规划解决了聚集区自发形成过程中面临的问题:一是面对曼哈顿CBD不断上升的商务地产需求同该区有限的地域面积之间的现实矛盾,纽约市政府在曼哈顿中城和下城的传统边界开发规划了布鲁克林下城区、长岛市和远西三个新的CBD分区。二是及时通过规划促进了功能区各种商务功能的协调统一,如在中城,通过制定“可进入性”法规,解决了中城商务区因忽视休闲购物场所的建设导致的问题。三是通过加强建筑物间的立体开发,地铁与著名建筑地下综合体的连接等方式开发地下空间,缓解了地上空间不足的问题。
“自发形成+后期政府规划引导”不仅能够充分体现市场自发形成模式的优点,而且通过市场和政府的有机结合可以更好地实现资源的优化配置:一是通过政府规划,可以进一步明确功能区的发展方向,优化功能区的整体结构和布局;二是可以进一步完善功能区的配套和服务,优化功能区发展环境。
以该模式推进城市功能区建设过程中需要注意的问题是,在后期政府规划引导时,一方面要注重保护原有的适合功能区发展的条件,避免因环境变化导致原有产业向外迁移现象出现;另一方面要积极通过政府规划引导市场主体有序集聚发展,不断完善基础设施、道路交通体系等建设,解决原有自发模式出现的各种障碍。
3.政府主导规划与开发。“政府主导规划与开发”模式是政府相关部门新划出一块区域进行规划,重点发展某些产业,并集中大量投资建设这些产业赖以生存发展的基础设施,实行招商引资特殊优惠政策,吸引大量区外企业入驻,最终形成特定产业集聚区。
较为典型的“政府主导规划与开发”模式是东京的新宿商务区,在政府力量介入之前,东京市中心面临“空心化”的局面。为了改善城市环境,降低中心城区的拥挤成本及其负效应,政府投入大量资金规划建设了全新的中心城区。新宿商务区在政府的规划引领下,适度超前的进行基础设施建设,并注重充分利用地下空间和立体空间,大力发展地下交通和楼宇经济,形成了世界知名的商务中心区。
该发展模式的优点主要体现在以下三方面:一是政府规划引导的城市功能区空间布局一般较为合理。该类城市功能区,在建立之初就明晰了功能区的发展思路、重点产业、主导功能以及开发建设阶段等关键问题,并根据其产业和功能定位进行合理的空间布局和功能区位划分,从而为功能区未来的进一步拓展和提升预留足够的空间,使其能够很好地规避拥挤效应突出的发展阶段;二是政府能够为产业发展、产业集聚提供良好环境。这一环境不仅包括政府政策法规的完善和落实、市场行为的监管和政府办公效率等软环境,而且也包括各种基础设施、公共设施等硬环境。通过政府的统一规划与开发,城市功能区建设能够较好地协调经济效益、社会效益和生态效益,实现综合效益的最大化;三是在政府规划开发下,招商目标较为明确,有利于区域形成若干优势集群。政府通过重大项目招商、园区招商、品牌招商等一系列市场化运作手段,能够引入一系列经营规模大、经济效益好、符合产业政策的行业重点企业及配套企业,促进集聚区快速形成与发展,而且政府一些重大项目的品牌效应能迅速提升整个区域形象,提升该区域的影响力与吸引力。
以该模式推进城市功能区发展要注意以下两个方面:一是要依托现有的产业基础和区域资源环境特点来规划聚集区产业发展方向。二是要注重发挥市场机制的作用,根据市场发展需求,加强宏观规划引导。
4.政府规划引导与企业化运作。“政府规划引导+企业化运作”模式是指在区域规划开发过程中,采取“政府引导、企业运作、整体规划、分步实施”的开发策略,政府制定该区域的整体规划和产业发展方向,并由政府组建专业化的开发机构承担起聚集区具体规划、建设和开发的具体工作。
巴黎拉德芳斯商务区是该模式的典型代表。拉德芳斯规划建设过程中,政府通过规划引导新城区开发建设,一方面通过地下交通系统和区域快速铁路(RER)上下行隧道系统构建立体交通,另一方面通过城市风格的总体规划,使新旧城区的建筑风格衔接融合,使新城区的建设更加具有巴黎特色。在此基础上,政府成立了专业化的开发公司(EPAD),并赋予其在土地收购、基础设施建设等方面的自主权。在这种开发机制下,EPAD在保证贯彻执行政府发展规划,对开发建设进行有效控制的同时,通过建设道路、交通、厂房等基础设施吸引了大量外来投资者,并很好地协调了政府与当地居民的利益。
该模式除了具有“政府主导规划与开发”模式所呈现的空间布局合理、产业环境完善、招商目标明确等优势外,还具有一些自身独特的优势,这主要表现在:一是可以保证整个区域建设进度的可控性,而且能够保证区域建筑风格的协调性、绿化等公共基础设施建设比例的合理性;二是在这种模式中,开发公司“自持物业”和相关政策优惠相结合,能够充分体现政府规划意图,有效地引导了功能区产业发展方向,实现了功能区、客户和公司三者的多赢。但是,该发展模式的有效实施需要政府为聚集区的发展提供充足的资源,以及资金、政策等方面的强力支持,以保证政府规划的有效实现。
5.政府规划引导与多主体参与开发。“政府规划引导+多主体参与开发”是指政府主导区域的整体规划,并联合多家专业机构组成一个组织管理机构有协调、分工地进行具体的土地开发、商业开发和对外招商的模式。
荷兰阿姆斯特丹史基浦机场航空城是中央政府、地方政府、机场、专业开发机构和协作机构合作开发的成功典范。面对机场周边资源分散,缺乏整合等不利因素,史基浦机场地区组建了由地方政府、专业开发机构(包括史基浦机场集团、荷兰国际集团等)以及协作机构(如荷兰皇家航空、阿姆斯特丹港)等11家机构共同参与的阿姆斯特丹机场地区委员会,共同研究制定机场及周边地区的土地利用总体规划和产业发展规划,合理的开发模式有效地避免了机场与地方政府、航空公司等不同主体间的利益冲突,保证了航空城的有序开发建设。
该模式可以有效避免“各自规划、单独开发”模式所导致的区域内部的竞争和牵制,并具有一些明显的优势:一是密切了政府、企业、当地居民等相关主体的沟通与联系,有效协调避免了不同利益主体的冲突。二是可以有效整合区域的管理资源、土地资源、产业资源、人力资源、交通资源等,实现区域总体规划和产业发展规划与各个子区域规划的有效衔接,保证政府规划的有效实施。
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