中国西北欠发达地区小城镇发展困境及出路
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作者: 欧阳慧
摘要:阿拉善左旗是中国西北典型欠发达地区,财力弱、城镇基础设施滞后、环境污染恶化是该类地区小城镇发展的典型特征。针对发展现状与面临困境,该类区域小城镇发展出路在于上级政府应加大扶持力度强化基础设施建设、小城镇自身应挖掘综合优势拓展产业发展空间等建议。
关键词:西北欠发达地区;小城镇;困境;出路
中图分类号:F291文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0141-02
阿拉善左旗位于中国北部边疆、内蒙古自治区西部,远离经济核心、地广人稀、气候干旱、生态脆弱,是中国西北欠发达地区的典型地区。探讨这类地区小城镇发展面临的困境及出路对推进中国西北地区的城镇化与新农村建设具有重要意义。
一、阿左旗小城镇发展的现状特征
1.县城的主体作用明显。阿左旗城镇人口为9.06万,占总人口的65%,城镇化率分别高出全国和内蒙古自治区平均水平 21.2个百分点和20.3个百分点。值得注意的是,阿拉善县城主体地位较为突出。2004年县城总人口为72 975,约占全旗总人口的48%,即县城的人口几乎占有全旗人口总量的一半,占全旗城镇人口的81%。
2.城镇规模小、经济实力弱、行政办公功能主导明显。巴彦浩特镇作为阿盟行署、左旗政府、巴彦浩特镇三级政府的所在地,是阿左旗人口规模最大、经济实力最强的城镇,但依然呈现规模偏小、经济实力偏弱的特点。2006年巴彦浩特镇人口总量仅为7.3万,工农业总产值1.88亿元,且职能明显是以行政办公为主导,缺乏有突出贡献的主导产业,经济自增长的机制远没有形成。
3.城镇间经济联系弱。阿左旗城镇间联系是以上下等级间的行政、商业及其他服务性活动为主,同级城镇间缺乏密切的联系和职能分工,整个城镇系统基本处于一种松散状态。当前的经济联系主要体现在巴彦浩特镇与其他镇的政治联系与商业服务性联系上,各城镇基本还是较为孤立的经济体,形成了经济发展自封闭的“孤岛现象”。
二、阿左旗小城镇发展面临的困境
1.水资源对小城镇发展的制约严重。由于地处内陆,降水稀少,地表径流很少,除了过境黄河与季节性山洪沟外,境内几乎没有地表径流,人畜用水及工农业生产用水主要靠开采地下水和引用黄河水解决。经过多年开采,除了沙漠等少数地区尚有开发潜力外,多数地区地下水已达到允许开采量,目前有近2 / 3的人工筒井干涸。巴彦浩特镇目前日供水能力只有1.4万立方米/天,按2003年6.73万人计算,人均综合用水量为76立方米,只有全国平均水平的18.4%。显然,随着经济发展和城镇规模的扩大,水资源的约束强度将会进一步提高。
2.城镇基础设施滞后,行政建制的制约明显。经过几年的高速增长,2004年左旗国内生产总值达到35.2亿元,占内蒙古自治区的1.3%。但近年来左旗经济的迅速发展,还没有对城镇基础设施建设产生明显的带动效应。巴彦浩特镇作为盟行署和旗政府驻地,由于行政上只是一个建制镇,许多市政设施项目长期不能列入计划。除了对外联系的干线交通外,路、水、电、气以及污水、垃圾处理等市政环卫设施,以及基础教育、公共卫生等城市公用事业都存在不同程度的短缺。整个旗域没有一个污水处理厂,许多城镇还没有铺设城镇的给排水管道等。基础设施的供给不足,严重制约左旗城镇吸纳非农产业和人口集聚的能力。
3.财力弱,自我发展能力不足。现行财政体制名为分税制,却由于实施过程中的不完善,形成了层层向上集中财权的特点。在中央和地方的财政关系上,往往将大宗的、增长潜力大、容易征收的税种,划分为中央和共享收入;将规模小、增长潜力不大、难以征收的税种划分为地方收入。省和地市如法炮制,结果导致县乡财政税源较少,严重影响了小城镇的发展。根据在阿左旗的调研,特别是农业税减免后,基层乡镇完全吃财政饭,政府日常运转支出常常挤占发展支持,导致阻碍城镇基础设施建设,城镇发展经济的环境也得不到改善,影响了城镇产业的发展壮大。
4.小城镇环境污染呈恶化趋势。随着以资源开采为主的产业发展,阿左旗环境问题日益突出。县城主要是生活垃圾和生活污水污染。境内已建成的鹿圈山垃圾处理场,以露天堆放为主,垃圾清运能力为117吨/日,清运量为垃圾产生量的71%,每天有近30%的垃圾滞留在市区不能及时清运,垃圾无害化处理尚未提到议事日程。露天堆放的垃圾缺乏污染控制措施,成为潜在的污染源。城市污水处理基本上处于任意排放状态。由于市区植被覆盖率低,裸露地面较多,地面扬尘造成城市总悬浮颗粒物浓度偏高。乌素图作为阿左旗一个新兴的工业重镇,随着乌斯太开发区高载能工业的高速发展,煤烟型大气污染问题非常严重,已经到了非治不可的地步。宗别立镇和古拉本敖包镇,因煤炭采掘及加工业排放的煤矸石、粉煤灰等工业固体废弃物较多,综合利用水平低,对大气、土壤构成一定的污染。
三、促进阿左旗小城镇发展的对策
1.与周边城市联动发展,夯实产业基础。阿左旗旗域内城镇规模小、经济实力弱,但其比邻却存在一些规模较大的城市,如旗内的乌斯太镇与乌海市、巴彦浩特镇与银川市等。阿左旗小城镇的发展可以充分利用比邻优势,借力发展,实现与周边大城市产业上的对接。这要求改变观念,主动融入,甘当配角,找准相邻城市的产业链条环节,充分发挥本地的优势,发展配套产业或相关产业。第一,乌素图与乌海市的产业对接。乌素图紧邻乌海市的化工产业发达的乌达区,乌达区重点产业有电石、烧碱、PVC及其下游产品。乌素图与乌海市的产业对接,一要充分承接从乌海市转移出来的产业;二是产业发展要主动与乌达区产业相配套。第二,巴彦浩特镇与银川市的产业对接。银川市以发展化工、机电、食品、建材、生物制药等产业为主,是西部地区经济实力较强的几个大城市之一,也是兰西银城市带中的一个重要节点。巴彦浩特镇作为阿左旗的旗政府所在地,银川―巴彦浩特大通道得到改建后,两城市的距离就缩短到70公里,不到1个小时路程。巴彦浩特今后的发展,要充分利用银川的基础设施优势,如机场,为巴彦浩特的产业发展寻找到更多的机会,发展一些与银川市相配套的产业,实现与银川市的产业对接。第三,利用口岸优势,实现更高效利用蒙古国资源的产业链条的对接。阿左旗的一些城镇毗邻资源丰富的蒙古国,在中国对外资源利用战略的宏观背景下以及乌力吉口岸的开通,考虑到运输成本,一些城镇很有可能在上级政府的大力支持下,寻找最佳利用蒙古国资源的途径,实现与蒙古国采掘业的对接,建设成旗域内重要的能源化工城镇、物流集散地。
2.挖掘综合优势,筹划有可能形成竞争力和效益的产业。 由于技术水平有限,目前这类地区的小城镇只能依靠有限的资源优势发展初级原材料工业,对周边一定距离的高附加值资源难以涉足。单纯依靠当地资源走开发加工的产业发展路径前途有限,过去几年这类地区小城镇的发展历程已经证明了这一点,但完全脱离资源走“跨越式”发展之路也缺少现实操作性。比较可行的办法就是充分挖掘综合优势,把区位优势、资源优势发挥到极致,同时开阔思路,放弃只有行政辖区内的资源才是可用资源的传统观念,按照市场经济的观点把周边地区的资源以及未来有可能为我所用的资源纳入视野,抢先筹划一些有可能形成竞争力和效益的产业,及早做好前期准备工作,为长远发展打下基础。
3.加强城镇基础设施建设和污染治理。进一步加快城镇基础设施建设,使城镇基础设施与城镇化水平相适应,根据城镇功能定位和规模,完善城镇社会服务及居住功能。第一,加快城镇基础设施建设。给水排水设施建设要与经济建设、人民生活需要相适应,供水方面要以提高城镇自来水普及率为重点。加快巴镇、吉兰泰、乌斯太等重点城镇自来水供水管网、污水管网建设和技术改造,提高重点城镇自来水普及率、排水管道服务面积以及污水处理率,加强城镇居民集中采暖设施建设。第二,加快城镇企业污染治理步伐。引入“谁治理、谁收费”的污染治理模式,将污染企业集中到特色工业园区后,由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理;对煤炭采掘及加工、铁合金制造等高污染产业,政府通过扶持使企业达到一定规模后,自成体系开展资源综合利用,或建设资源综合利用专业化企业,将小企业的“三废”集中起来进行综合利用,解决企业规模过小导致资源综合利用困难的局面。
4.上级政府应加大扶持力度。现行财政体制促使阿左旗基层乡镇完全吃财政饭,城镇本身的发展动力和造血功能相对虚弱,只有通过中央和省在制度上对县域经济的扶持,直到让这些传统城镇达到一个能够进入市场经济起跑线的时候。对这类地区,国家可以考虑在以下几个方面给以支持。第一,加大中央财政转移力度,扶持小城镇进行产业升级和基础建设。退耕还林、退牧还草的国策让这类地区的农牧民为中国经济发展付出了丧失生产资料的代价,受益者主要是中下游发达城市和城镇,在某种程度上说,这一政策带来的是穷者愈穷、富者愈富的马太效应。建议以二氧化碳排放量作为指标,以中央财政转移支付的方式,扶持这些城镇进行产业升级和基础建设,以吸纳更多的农牧民。第二,增加税收留成比例,帮助提高经济自我发展能力。适度增加增值税地方留成的比例,稳定或在近期内适度提高县级财政对所得税、营业税增量的分享比例,实行个人所得税基数三年稳定、超基数部分县乡全部留用的政策。第三,对于盟、旗、镇政府所在地在同一地的镇,如像阿拉善左旗城关镇巴彦浩特镇,建议突破建制镇的行政局限,在市政基础设施建设方面适度给予倾斜。
参考文献:
[1]阿拉善盟农牧业区划编委会.阿拉善农牧业区划[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社,1992.
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[3]阿拉善左旗发改局编.阿拉善左旗国民经济和社会发展第十一个五年规划[R],2006-03.
[4]内蒙古阿拉善左旗.与时俱进开拓进取全面实施集中发展战略[J].党建与人才,2003,(7).
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