新农村建设视野下的乡镇职能新定位

来源:用户上传      作者: 阮兴文

　　摘要：社会主义新农村建设是中国乡镇职能新定位的客观依据。中国乡镇体制始终处于恶性膨胀与债务递增的循环怪圈，有效提供公共服务的职能几乎丧失。乡镇行政机关的性质定位、经济建设中心论的职能定位和不适应新农村建设实际需要等是导致问题的政治体制、经济体制和客观依据根源。社会公益性咨询服务机构应成为中国乡镇职能的新定位。
　　关键词：社会主义新农村；公益性咨询服务机构；乡镇职能；新定位
　　中图分类号：D625文献标志码：Ａ文章编号：1673－291Ｘ（2009）10－0030－02
　　
　　一、社会主义新农村建设是中国乡镇职能新定位的客观依据
　　
　　加强三农工作，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务。中国社会主义新农村建设是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持工业反哺农业，城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以建设小康、文明、生态、和谐的社会主义新农村为目标的农业现代化发展进程，目前的首要任务是大力发展现代农业，不断解放农村生产力，革除一切制约和阻碍农村社会经济发展的体制和机制，不断增加农民收入，全面实现农村社会的小康。
　　建设社会主义新农村，是中国农村社会发生的一场革命性的全面重大变革，特别是现代农业的建设和发展，是用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增产方式、促进农业又好又快发展的过程。
　　
　　二、中国乡镇职能发挥现状
　　
　　根据中国社会主义新农村建设的客观要求，乡镇政府的主要职能应是对新农村建设进行规划、指导和服务，有效提供建设所需农业物质条件装备、农业科学技术、农业产业体系与经营形式服务、现代农业发展理念和对农民进行培训与教育，以及有效维护当地社会公平、正义和稳定等。但从目前中国乡镇的实际情况看，无论是在有效提供公共服务方面，还是在维护社会的公平、正义和稳定方面，无论是在物质技术供给方面，还是在资金支持方面等，目前的乡镇政府都早因自身“经济危机”，丧失了基本条件。截至2004年，中国全国乡镇总数为37 334个。根据民政部专家预测，到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右[1]。中国乡镇数量虽然在不断减少，但规模却在不断扩大，负债在逐年增加，目前，全国乡镇财政供养人员已达到了1 316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，乡镇负债总额已由1998年的2 500亿扩大到2004年的5 000亿元以上[2]。到目前为止，全国绝大多数乡镇早已债务缠身、无法自保，希望乡镇支付财力来提供新农村建设公共产品已纯属奢望。
　　根据实地调查研究表明，目前乡镇政府的职能主要是疲以应付上级党委政府名目繁多的工作安排、竭力维持在职员工的工资以及当地社会的稳定等，如安排专人防止农民上访等。如今，在国家全面取消农业税及其他各种涉农收费后，原先作为乡镇政府主要职能之一的完成收税、收费任务的职能也彻底结束了。到目前为止，乡镇政府几乎成了纯粹的赊帐“吃饭养人”型政府。在许多经济欠发达县份，就是乡镇职工的基本工资也不能按时足额发放到位。经济条件的窘困，更进一步加剧了服务能力的贫困，特别是提供新农村建设中最需要的农业生产技术服务的能力严重不足，如有的乡镇的农业科技人员从来就没有条件进行过系统的专业学习培训。
　　
　　三、中国乡镇职能失效的根源剖析
　　
　　1.乡镇行政机关的性质定位是导致问题的政治体制根源。在中国历史上，几千年来一直实行“皇权不下县”的地方行政体制。因此，乡镇也从未成为过当时国家机器正常运转的负担。新中国成立后，乡镇正式成为中国的一种具有宪政地位的地方政权建制，但却是一种“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”[3]，处于对上“千线穿一针”、对下“一针穿千线”的两难困境。根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多。中国乡镇职能转变滞后、机构与人员循环恶性膨胀和债务不断递增就充分证明了这一点。
　　2.乡镇经济建设中心论的职能定位是导致问题的经济体制根源。中国推行的是政府主导型的社会主义现代化建设道路，在以经济建设为中心的基本原则指导下，乡镇政府成了国家经济建设的“前沿阵地”。在主要以GDP高速增长作为考核提拔使用干部的用人机制背景下，全部乡镇干部成了经济建设主战场的“先头部队”，乡镇主要领导就是“前线指挥员”。从历年乡镇欠债比例中可以看出，很大一部分是由于片面追求GDP高速增长、招商引资、达标升级和举债建设“形象工程”等造成的。实践证明，乡镇经济建设中心论的职能定位纯属“小马拉大车”，是导致乡镇债务缠身、无法有效发挥服务职能的经济体制根源。
　　3.客观社会经济条件的变化是导致中国乡镇职能失效的又一重要原因。中国目前的乡镇职能是适应计划经济的产物。在计划经济条件下，乡镇政府的主要职能就是将社会各方面管理得井然有序，严格按照计划按部就班地安排着各种社会资源，保证社会各方面的高度统一、平均和稳定。在这种权力支配着一切的计划经济社会中，乡镇政府的各项职能得以全面有效发挥，社会经济生活的进行唯政府权力是从，此时的乡镇政府职能是积极的、有效的。然而，随着中国社会主义市场经济的逐步建立和完善，市场逐步代替政府在资源配制中发挥着越来越有效的基础性作用，中国政府的职能表现得越来越不适应社会经济的发展，特别是乡镇政府的职能更由于其本身的固有极限性而更加显得不适应新农村建设的实际需要。因此，客观社会经济环境的重大变化，导致了乡镇职能发挥作用的客观依据发生变化，从而直接导致了中国乡镇职能的几乎完全失效。
　　
　　四、社会公益性咨询服务机构应成为中国乡镇职能的新定位
　　
　　1.去乡镇行政化向咨询服务性嬗变，应成为中国乡镇职能新定位的主要方面。理论界多数观点认为，撤销全部乡镇建制，直接实行乡镇自治[5]。笔者认为，撤销乡镇建制应是一个合理的选择，但不应是一个简单的撤销了事那么简单的问题，而是应根据社会公共需要特别是建设社会主义新农村的实际需要进行有效的嬗变，以适应社会经济发展的真实需要。一方面，从目前中国乡镇职能发挥的实际情况看，其作为一级政府建制存在已经很难发挥积极作用，丧失了存在的客观依据和基本条件；另一方面，社会主义新农村建设实际需要大量的非政府公益性咨询服务，特别是现代农业建设需要大量懂技术、会经营的新型农业生产者和经营者。因此，中国目前的乡镇政府应成建制地整体转变为社会公益性咨询服务机构，为社会主义新农村建设提供现实、有效和可靠的咨询服务。
　　2.社会公益性咨询服务机构的新职能。根据建设社会主义新农村实际，乡镇政权转变为社会公益性咨询服务机构，目前主要应有四大新职能，并应成立四大咨询服务中心：一是三农问题调查研究职能。即组建三农问题调查研究中心，专门对当地“农业、农村、农民”问题进行实事求是的全面调查研究，全面客观反映民情、民意、民声，为党委政府科学主导新农村建设提供客观依据。二是农民素质教育培训职能。即组建农民素质教育培训中心，对农民进行有组织、有计划和有针对性的各种素质和技能培训，使广大农民成为新型农民，以适应社会主义新农村建设的实际需要。三是农业科技咨询推广服务职能。即根据当地实际组建专业性农业科技咨询服务中心，为农民提供先进适用有效的农业技术支持，提高科技对农业增长的贡献率，增加农民收入。四是社会矛盾调解服务职能。即组建社会矛盾调解中心，专司调处化解农村各种社会矛盾和纠纷，减少社会摩擦，为新农村建设、全面实现农村小康营造一个和谐互助的社会氛围。
　　3.咨询服务机构的性质、组织和运行模式。咨询服务机构应定性为独立公益法人，各中心为其具体办事职能部门，实行事业化管理。咨询服务机构实行定职能、定岗位和定人员的“三定”方案，根据新农村建设实际需要明晰职能，根据职能需要设置岗位，根据岗位职责匹配人员。人员主要由原乡镇筛选的合格留用人员、县级相关机构整合人员和社会公开聘请的专家三部分组成。所有人员资格应根据各中心咨询服务岗位工作实际需要确定，所聘人员必须能够胜任所在岗位工作需要，并实行市场化管理。所有人员的工资福利待遇实行基本工资和考核工资双轨制。基本工资按人头按月直接发放，以保证其基本生活所需为限，考核工资根据咨询服务工作质量和数量由受服务的农民群众评价打分确定发放。由于农业咨询服务是一项非常辛苦的工作，为了吸引大量高素质的农业科技人才投身这项伟大的新农村建设工作，工资支出全部由国家财政负担，并应略高于当地公务员工资待遇。咨询服务机构开展咨询服务工作所需经费由其以书面实施方案提出，经政府批准后核拨，并对实施情况进行效绩考核，作为以后核拨经费的主要参考依据。咨询服务机构成立党委，各中心成立党支部，负责宣传贯彻党在农村的各项路线方针政策和法律法规，领导咨询服务机构和各中心党的建设，并协调好各方面的关系。
　　
　　参考文献：
　　[1]李卫玲.乡镇体制改革不能“一刀切”[N].国际金融时报，2005-10-22.
　　[2]张新光.论中国地方政府新架构与农村行政管理体制改革[J].开发导报，2006，（1）：78-82.
　　[3]王雅林.农村基层的权力结构及其运行机制[J].中国社会科学，1998，（5）：37-51.
　　[4]魏礼群.全国深化行政管理体制改革研讨会主体报告――建立和完善中国特色社会主义行政管理体制[R].2008.
　　[5]秦小霞.新时期农民发展问题及乡镇体制改革初探[J].中国市场，2007，（1）：45-46.
　　[责任编辑吴高君]

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