我国政策性金融理论与实践的审视与反思
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作者: 张令骞
摘要：我国各地自然条件迥然不同，经济发展极不平衡，“三大差别”长期存在并日显突出，国家重点建设项目、重要发展区域和重大政策的实施，都需要政策性金融这个宏观调控的工具给予强大的资金支持，促进经济平衡发展和国家目标得以实现，或起到逆向选择、引导倡导作用，吸引商业性资金介入，在保本微利的经营原则下实现更大的社会效益，促进社会和谐、有序、协调、健康发展。
关键词：政策性金融；金融理论；金融实践；开发性金融
中图分类号：Ｆ832．3 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2008）04－0066－02
2007年1月19―20日举行的全国第三次金融工作会议以及2007年中央“一号文件”对三家政策性银行作了集体宣判：国开行立即执行，即一年内转向商业银行；农发行和进出口银行暂缓执行，逐步商业化，并择机上市。这样，我国仅有的三家政策性银行在经过风风雨雨12年后，将“一行一策”地逐步淡出我国的政策性金融体系。
一、政策性银行转型的原因
政策性银行在我国实践的命运之短，转型之速，跨度之大，是业内人士和社会各界始料不及的。原因主要是：
根本原因是没有“出生证”。从国外的政策性银行的经验来看，不论是发达国家的政策性银行，还是新兴国家的政策性银行，都是依据相关的法律建立的，在法律中明确规定各政策性银行机构的地位、业务范围或领域、资金来源、资金运用、组织机构等，既确保了政策性银行机构经营的稳定和规范，同时，也有利于政府的宏观管理。有了“法”这个“准生证”，就有了判断是非优劣的基础和标准。而中国包括农发行在内的三家政策性银行仅仅是金融体制改革决定的产物，法律建设至今还只是停留在规章制度、经营条例层次上，缺乏严格意义上的法律保证和规范。无论是内部经营管理还是外部关系的协调，都是处在一种进退失据的状态。
基础原因是它只是金融体制改革的副产品。就我国而言，1994年成立三家政策性银行，主要目的是“使实行政策性业务与商业性业务分离，解决国有专业银行身兼二任问题”（ 周小川2006年4月28日“政策性银行改革与转型国际研讨会”）。可以说，我国政策性银行成立之初，根本没有弥补市场失灵、服务公共事业和政府信贷配给的宏观考虑，政策性金融实际上只是金融体制改革的“副产品”，没有得到应有的重视和应有的地位。
外在原因是人们的漠视甚至敌视。应该说，政策性银行是市场经济的产物。在计划经济时期，信贷配给由政府掌控，商业性和政策性界限模糊；市场经济建立后，政策性金融应运而生。但事实上，很多人对政策性金融存在的原因、性质、功能、作用仍然认识不清，把它视为市场经济的对立面，漠视甚至敌视。主要表现在：（1）国家有关决策当局对商业性金融关注得多，对政策性金融关注得少。相关政策也是或然的，或“参照”、“比照”的，存在严重的人治现象，朝令夕改，业务界限不清，职责定位不明。（2）理论界以及社会上对政策性金融的认识也较模糊，对其性质、职能、战略地位与不可取代的巨大作用认识不足，存在不少曲解与误解。（3）政策性银行自身的实践缺乏宣传以及系统超前的研究。农发行的业务仅仅局限在粮棉油的收购储备方面，业务范围狭窄，社会影响小，功能发挥不全。国开行和进出口银行分之机构较少，社会对其缺乏深入的了解。（4）商业性银行在其业务与政策性有交叉的领域，由于竞争处于劣势，往往对政策性银行横加指责，在某些领域，还存在敌视和抵触情绪。
内在原因是政策性银行内部经营管理存有欠缺。我国的政策性金融成立之后，内部管理存在较大缺陷，没有认识到改革的意义和发展压力，没有及时扭转经营理念，在增收节支等财务管理方面存在较大欠缺，致使在经营的亏损边缘挣扎，给财政带来较大包袱和困难。2004年，国务院召开了第五十七次常务会议，要求农发行按照现代银行要求加强内部管理，提高效益。这次会议引发了政策性金融改革与发展议题的导火索。
潜在原因是“阵营自乱”。政策性金融作为商业性金融的对称，已被世界各国普遍接受和认可。政策性金融与开发性金融是包含与被包含的隶属关系，不是前后继承并列的关系。而国开行独出心裁，把政策性金融视为开发性金融的初级阶段，把开发性金融视为政策性金融的发展方向，是对政策性金融理论的误解、错解或偏见，犯了混淆概念或偷换概念的简单的逻辑错误。一个完备的政策性金融体系应当包括四个要素，即：开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融。按照上述分类，国开行当属开发性金融，进出口银行和农发行当分属于支持性金融和福利性金融。由于三家政策性银行分属不同的三种类型，业务范围、职能和任务迥异，评价也应当有不同的标准，改革和发展也应本着客观实际的原则，一行一策，分别对待，不能搞“一刀切”。
直接原因是当局武断。周小川曾于2006年11月在数个场合（周小川《学习时报》，2006－11－14日第311期）表示，传统的政策性银行要转变成“符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构”。随后又于2006年4月28日主持召开了“政策性银行改革与转型国际研讨会”。因央行主导的政策性“集体转型”的理由不充分，受“开发性金融理论”左右思路太过明显，与会者发言并没有对政策性银行的转型达成共识，几位发言专家甚至持谨慎、保留和反对态度。但转型是既定的和注定的，不是研讨会研讨的结果。2007年初的第三次全国金融工作会议，按照四大国有银行的改革思路，三家政策性银行将根据各自条件，按照一行一策的方针进行商业化改革，实现自主经营、自负盈亏、自担风险，并为政策性银行的转型设计了时间表。
二、政策性银行转型的后果
由国家开发银行强势引导、人民银行奋力主导的政策性银行的转型，实际上是政策性银行由政策性向商业性发展的一次“大跃进”，在第三次全国金融会议和2007年“一号文件”的决策指导下，在国开行的强势及强力作用下，农业发展银行和国家进出口银行决策高层在双重利益的激励、驱使下，短期内由政策性向商业性发展是唯一可能的出路。转型一年来，政策性银行纷纷向商业银行看齐，甚至直接模仿商业银行建立了以利润考核为中心的绩效考评体系，弱化、淡化了政策性，强调了经济效益，忽视了社会效益，使得本来政策性不足的政策性银行更加名不副实。
政策性银行转型前后对农村金融发展的负效应可由图1和图2示意。区域①代表商业性金融业务覆盖的区域，区域②代表政策性金融和商业性金融业务共同覆盖交叉的区域，区域③代表政策性金融业务覆盖的区域。可以看出，在政策性银行转型前，商业性金融（ａ）业务覆盖了政策性金融和商业性金融业务交叉的区域，政策性金融（ｂ）业务基本上被限制在政策性金融业务区域，政策性银行和商业性银行分工相对明确，摩擦较小。而政策性银行转型后，中国农业发展银行和中国进出口银行纷纷效仿国家开发银行开展所谓的“开发性”业务，业务范围突破了原来的界限③，向政策性业务与商业性业务共同覆盖的区域②，甚至向纯商业性业务支持的①区域转移。在绩效考评的压力和政策性银行决策层政治利益的共同驱使下，政策性银行开始追逐经营利润，并建立了以利润为中心的考核体系。在政策性银行资本实力相对较弱、人员素质和业务能力相对有限的情况下，高风险、低收益的业务领域③几乎形成空白，难以得到应有的关注和支持，弱势群体、落后行业等仍然得不到应得到的信贷资金，政策性银行特有的功能难以有效发挥。
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