高度城市化地区耕地保护模式研究
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作者: 冯小东
提要我国进入高度城市化阶段,面临土地与空间难以为继、环境承载力难以为继的发展局面,耕地作为城市发展储备用地和生态环境用地,会越来越受到重视。研究高度城市化地区耕地保护模式,探索适合社会高度发展的耕地利用方式和保护模式具有重要的现实意义。
关键词:高度城市化;耕地保护;生态功能;占补平衡
中图分类号:F32文献标识码:A
我国目前正处于工业化、城市化进程加速时期,耕地资源日益受到工业和城市土地利用的经济竞争,部分地区耕地非农化利用的趋势不可逆转,即使在实施“耕地总量动态平衡”政策的近几年,每年仍然净减少耕地7,500平方公里,严重影响国家的粮食安全,这已经引起了国内外的广泛关注。特别是高度城市化地区,面临人口、资源、环境的矛盾越来越突出,耕地作为生产资料的属性逐渐在转变。研究高度城市化背景下的耕地保护模式,探索新的耕地利用方式,对高度城市化地区发展具有重要意义,是对耕地保护的一种新的认识,具有重要的理论和实践价值。
一、高度城市化地区耕地保护的内涵
随着经济发展由慢、快、平稳推进,城市规模也经历了慢、快、平稳的发展阶段。在城市扩张过程中,耕地作为土地开发的后备资源,必然随着城市规模的扩大而消耗。一方面高度城市化地区耕地的生产资料属性逐渐减弱,以往农民赖以生存的土地被转化成工业、商业发展用地;另一方面高度城市化地区经济已经成熟,对于耕地的消耗逐渐放慢而走向土地集约化利用阶段,生态环境作为影响城市发展水平的重要因素越来越受到重视。耕地为社会提供丰富的非生产性功能,包括传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水净化等公共自然福利的社会功能,与社会经济发展潜力密切相关。因此,高度城市化地区耕地保护应该立足于本地区保护,根据社会经济发展的实际需要,通过耕地向高质量生态用地转化,既有效保护耕地,又提高生态环境质量。
二、国外耕地保护研究与借鉴
在一些发达的西方国家,社会对于生态环境的要求更高,耕地的非生产性功能的作用更加突出,更多注重耕地的数量、质量和生态环境的保护。在耕地保护模式方面,国外主要由政府经济鼓励和行政约束的模式转变为全社会共同参与模式。在美国社会、经济制度环境下,农地保护并非只是政府的问题,公众参与程度很高,政府官员、农地所有者、农民、专家以及志愿者都参与农地保护,大量的第三部门(非盈利私人组织)成为保护农地的重要力量,耕地保护行为可以得到社会的补偿。而在丹麦、瑞典,耕地的产权制度规定,农户有义务为公众提供相应的非生产功效,并有责任避免出现诸如水污染负的非生产功效;同时,采取用地集约利用,控制建设用地增量以减少对耕地的消耗。
三、深圳市耕地利用现状及耕地保护存在问题
改革开放30年来,深圳市耕地呈逐年减少的趋势。由1979年的35,473公顷减至2008年的3,816公顷,耕地面积减少了约90%。根据国家制定的目标,2010年深圳市耕地不得少于6.44万亩,到2020年深圳耕地保有量不得少于6.43万亩。深圳市新一轮土地利用总体规划(2006～2020年)突出实用性,定位为“适应中国国情和深圳特区实际的高度城市化背景下的约束、转型和创新规划,探索建设用地零增长模式导向下的土地利用示范规划”。旨在破解深圳土地供需矛盾困局,探索高度城市化的耕地保护新模式。但深圳市耕地约98%为菜地,主要集中在宝安(2,253公顷)、龙岗(1,363公顷)两区,特区内有少量分布。深圳市耕地后备资源匮乏,耕地分布零散,大部分被城市用地包围,污染严重,不利于规模化、现代化耕作,耕地保护有很大难度。当前深圳耕地保护模式采取经济鼓励和行政约束的保护模式,专门设立了耕地保护领导机构和工作机构、建立了耕地保护目标责任制、通过易地补充耕地实现占补平衡、逐步完善耕地和基本农田保护基础性工作、积极开展基本农田布局优化调整工作。在耕地保护上依然存在许多问题,主要表现在:
首先,易地补偿模式治标不治本。易地代保的耕地补偿模式对于高度城市化地区完成国家耕地保护指标确实有效,但并不能解决耕地作为高度城市化地区发展储备用地用和生态环保功能的问题,耕地的社会价值在一定程度上被忽略。城市耕地会在这种模式下被堂而皇之地占用,另外再投入大量资金进行城市生态环境建设,造成资源枯竭和资金浪费。
其次,被占用耕地利用粗放,缺少科学土地利用规划。目前,高度城市化地区因城乡二元机制的存在,城郊区或城中村集体经济组织非法占用耕地进行工业化建设,但这部分土地利用并没有制定科学的利用规划,致使土地无序利用,造成资源浪费。
再次,从现有土地产权制度来说,产权的不明晰是城乡结合部耕地保护不力的最大原因之一。从产权完整的角度讲,目前农户实际上只掌握了土地的使用权与收益权,并没有对土地的处分权,没有享有完整的土地产权,给耕地保护带来阻力。
四、高度城市化地区耕地保护模式研究及政策建议
(一)高度城市化地区耕地保护模式研究
1、努力盘活存量土地,促进土地集约利用。通过旧城改造,重新开发城中村宅基地、私房用地以及两城区用地,充分挖掘原有建设用地的潜力。加快集体建设用地使用制度改革步伐,完善激励约束机制,提高新增建设用地成本,特别是耕地占用成本。尽快建立起城市土地集约利用评价体系,限制高地耗、高能耗、低产出的用地供应。
2、优化耕地占补平衡机制,鼓励本地区保护。介于高度城市地区耕地的生态功能和城市发展土地储备功能,鼓励实施耕地本地区范围内占补平衡,将土地整理与耕地占补平衡结合起来,实施土地复垦和耕地占用相平衡,进行耕地区位调整;另外,在实施易地占补平衡忽略了耕地的社会生态功能,社会公共损失未得到合理补偿,因此在易地占补平衡的基础上还应有原地生态补偿。
3、创新耕地利用制度,明确耕地物权,提高耕地个人保护力度。高度城市化地区,耕地面积少,且零散,已不再是农民赖以生存的生产资料,其社会属性逐渐成为主导,因此在耕地保护中将耕地限制性的私有化,有利于提高耕地占用成本。更重要的是明确耕地物权,提高个人或社会组织在耕地占用过程中的主体地位,有利于增强耕地保护能力。
4、创新耕地利用模式,将耕地保护有效地融入生态产业发展和生态线保护。耕地的利用效率相对较低是耕地消耗速度过快的重要原因之一。高度城市化地区社会经济发展水平较高,生态产业、文化产业、创意产业等较为发达,因此将耕地保护与生态型产业相结合是未来提高耕地利用效率的有效途径。以耕地为主题打造生态食品基地、特色生态文化基地、民俗村、生态农业示范园等产业,将耕地引入市场经济,提升其生态价值。
(二)高度城市化地区耕地保护配套政策措施建议
1、通过土地税收调节用地需求,加大土地粗放利用的成本压力。促进集约使用土地最有效的办法是增加土地使用成本的压力。应提高土地使用税的征收标准,加大征收力度,凡是占用耕地的,不论是行政机关还是企事业单位,一律按照占用的土地面积征收,不得减免;严格执行土地闲置税和空置回收。
2、完善耕地保护责任机制,促进耕地保护社会化。要建立完善耕地保护监督责任机制,切实加强地方各级政府保护耕地的责任。积极倡导耕地保护公共参与,加强农民、社会团体在耕地保护中的主体地位,完善耕地保护的社会激励机制,调动全社会参与耕地保护的积极性。
3、制定符合农村土地市场发展的政策和机制。随着耕地保护机制的日益完善,市场化运行必将成为耕地保护未来发展的趋势。当前农村土地市场建设还存在着与耕地保护要求不相适应的状况,与城市发达的土地市场体系相比,农村土地市场体系几乎是一片空白。因此,创新耕地保护机制,加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系对耕地保护具有重要意义。
(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)
主要参考文献:
[1]陈美球,魏晓华,刘桃菊.欧美耕地保护的做法与启示.资源导刊,2009.7.
[2]于海清,赵杰,陈常优.我国城市化进程中土地集约利用与耕地保护研究.安徽农业科学,2009.
[3]王倩,高建华,黄冬梅.新时期耕地保护的新理念.国土资源科技管理,2008.
[4]方斌,倪绍祥,邱文娟.耕地保护易地补充的经济补偿的思路与模式.云南师范大学学报,2009.
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