提升我国代建制管理绩效

来源:用户上传      作者: 车昕哲

　　提要目前，代建制正在全国全面推行，并取得了一定的成效，但同时也存在着诸多问题。本文针对一些典型问题进行详实的分析，提出应对之策，旨在为进一步提升代建制管理绩效提供帮助。
　　关键词：代建制；管理模式；风险管理；对策
　　中图分类号：C93文献标识码：A
　　
　　代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目成本、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。经过十多年的发展，代建制已逐步为我国各级政府所接受，其应用更是超越政府工程的界限，推广至社会投资领域，充分显示了代建制这一现代化管理模式强大的生命力和广泛的应用前景。但在实际操作过程中还是出现了许多与实行代建制初衷相悖的问题。比如，业主风险的控制；代建费应以怎样的标准计取；是否应该收取代建单位的履约保证金，若收取，收取多少比较合适等问题。本文就目前代建市场上出现的一些问题进行了归纳总结并提出相应的对策，旨在为更加有效地实行代建制提供一定的参考。
　　
　　一、代建制实施过程中存在的问题及其成因
　　
　　（一）法律法规不健全。2004年7月16日，国务院批准了《关于投资体制改革的决定》，第一次以官方文件的形式明确了代建制这一现代管理模式。随后，北京、上海、江苏、重庆、浙江等地也都先后出台了各自的法规条文。但就代建制的具体操作细节上都没有形成一个完整的体系，有些东西仍然是一边实施一边探索，也就是说业主自由发挥的空间很大。比如，是采用招标还是业主方直接委托的方式寻找代建单位，业主方与代建单位就风险的分担究竟如何处理等等，都没有一个明确的官方法律条文予以澄清。
　　（二）代建单位法律地位不明确。长期以来，政府投资项目主要是实行“投资、建设、管理、使用”四位一体的投资管理体制。这种传统的管理体制导致公共项目特别是非盈利公共项目在建设管理方面关系混乱，各方权责不明晰，管理非专业化，政府行政干预过多，“三超”现象频发。因此，政府出台代建制这一新的管理体制，其目的就在于引进专业化的建设管理公司参与项目的整个建设，从而让“四位一体”很好的分割开来，投资、建设、管理、使用这四方各司其职。其中明确规定了代建单位为建设期法人，在建设期内对项目拥有质量管理、投资控制、工期控制等权利，自主进行对承包商的招标工作。然而，除了国务院颁发《关于投资体制改革的决定》中给以明确外，诸如建筑法、投资法、招标法等国家相关法律文件都没有代建单位的存在，也就没有相应的法律地位与法律责任。在现行过程中，由于代建单位面对的投资方、使用方及监督管理方多为政府部门，始终处于弱势的一面，导致一些真正属于自己的权利无法很好地实行。
　　（三）代建费定义模糊，且取费偏低。财政部［2004］300号文件把代建制的取费定义为建设管理费，而财政部［2002］39号文件规定建设单位管理费以批准的项目投资总概算为基数分档累进计算，费率为0.1%～1.2%。也就是说，代建费是以批准的项目总投资概算为基数进行分档计算的。在实施中通常有两种取费方法：一是以建设单位管理费为基数计算，如浙江、郑州、武汉等地；另一种是以批准的投资概算总投资为基数进行计算，如贵州、海南等地。但不管以何种方式计取，代建费的标准仍然是很低的。
　　（四）各方风险转移与控制。风险的客观存在性决定了无论是投资方、使用方还是代建单位都会面对不同的风险。
　　1、投资方（或政府方）的风险转移与控制。在项目建设管理领域，由于投资方（或政府方）的非专业性，相对于代建单位来说，明显处于信息不对称，也正因为如此，才会选择代建。因为有了信息不对称这个前提，在项目建设实施的过程中，代建单位完全可能利用自己的信息优势欺骗政府部门，有时甚至与承包商、监理相互串通谋利；另外，为了项目建成后使用上的方便，使用方往往会在项目建设期间不断地要求设计变更，扩大工程范围或提高设计标准。
　　2、使用方面临的风险。由于目前代建市场的不成熟，代建单位为了获得工程项目，往往会采取低价中标的策略，这样在后期的建设过程中，难免不出现偷工减料的情况，工程质量难以得到保证，为竣工交付使用留下了质量、安全隐患。
　　3、代建单位面临的风险。如前所述，代建单位往往采取低价中标，并且在同投资方签订代建合同时往往也不会为自己应有的权利据理力争。这样从签订代建合同开始就有了一系列的合同隐含风险。另外，由于很多项目是在条件并不明朗的情况下就进行代建招标，代建单位对初步设计文件的了解深度不够，无法根据所提供的招标文件准确估算概算和合理的工期。最后，在建设期还会面对来自投资方及使用方的干扰，特别是在设计、施工、设备与材料招标或选购时经常会将自己的意愿强加给代建单位。
　　（五）代建制的适用范围界定过于粗放。现在各地对于代建制的适用范围，基本都是依照项目投资额和政府投资比例来划分。比如，北京界定为政府投资占总投资60%以上公益性项目；重庆界定为各级财政预算内外资金和经有关批准收费筹集的资金1，000万元以上以及1，000万元以下特别重要的公益性项目；浙江界定为总投资500万元以上的党政机关、人大政协、事业单位等办公业务用房。可以看出，对于代建制的适用范围界定基本上是“一刀切”，没有考虑到项目具有的独特性这一根本特点。
　　
　　二、对策建议
　　
　　（一）完善相关法律法规。首先，应以中央政府主管部门牵头，发改委、建设部、财政部、交通部等相关部委就代建制的应用范围、施行程序等制定统一的法规政策。然后，各级地方政府可结合本地区实际情况编制具体实施细则。其次，为了代建制的长期发展，应该明确代建单位的责、权、利，国家应该修订有关法律法规，给予代建单位相应的法律地位。
　　（二）明确代建单位的合法地位。只有给予代建单位合法的法律地位，才能保证代建制长期有效的实行。关于代建单位的地位，我们可以从它在整个代建过程中和其他相关方的关系中有一定的把握。
　　代建单位同投资方、使用方是纯粹的合同关系，具有同等的法律地位。在建设期代建中，代建单位同设计、施工、监理一样都和业主签订合同，代建单位与设计、施工、监理没有合同关系只有管理关系，笔者认为，此时的代建单位职责和监理相似，负责整个项目的管理协调工作。不管哪种模式，代建单位都应该是一个独立的实体，应该具有合法的法律地位。然而，现在的诸如建筑法、投资法、招标法等国家相关法律文件都没有代建单位的存在，因此修改相关法规，完善代建制的法律体系正是当务之急。
　　（三）依据责、权、利对等的原则，代建费应与代建单位所承担的责任相一致。针对目前代建费偏低的情况，笔者认为可以从以下几种方法加以改善：第一，适当提高代建费的取费比例。第二，适当降低履约保证金的比例，减少代建单位因流动资金紧张而带来的经营风险。第三，适当提高投资结余奖励的比例，目前基本上是将投资结余部分的30%分给代建单位作为奖励。
　　（四）关于各方风险的控制
　　1、对于投资方（或政府方）面对信息不对称所带来的风险，投资方（或政府方）可以聘用第三方监理监督代建单位的目标控制情况，特别是投资使用。同时，严格控制使用方提出的工程质量变更。另外，加大对代建单位不诚信问题的惩罚力度，建立代建单位诚信档案，上网公布。
　　2、因为工程竣工验收后是交付给使用单位，使用单位负责项目的一切运营及维护，所以使用功能是使用单位最为重视的。同时，需要项目具备怎样的功能是使用单位最为清楚的。这样，在项目建设期前期及建设期，使用单位都应当履行好自己得职责，特别是在建设期，更应该加强与代建单位的协调沟通，让代建方能完全理解项目应该具备怎样的功能。同样，也应加强对代建单位的监督管理工作，防止偷工减料造成不必要的质量事故及使用功能上的缺陷。
　　3、在各方面临的风险中，代建单位的风险应该是最大的。只有对这些风险加强预先分析并作出相应的对策，方可在激烈的市场竞争中立于不败之地。具体可以从以下几点着手：首先，认真分析本单位具备的真正实力、自己的核心竞争力，选准项目。因为现在的履约保证金金额数目巨大，稍有不慎，就可能因流动资金不足而导致建设期举步维艰。其次，认真研究委托代建合同，分析合同隐含风险，采取风险规避或转移措施；同时，应为自己应该具备的权利据理力争。最后，面对投资方及政府方，尽可能与之协调，取得其对项目的支持和对本单位的信任，让其做到真正的放权，不过多干涉自己的正常工作。
　　（五）明确代建实施的范围。是否应该采取代建还是由业主方自己建设，应从以下几点考虑：第一，项目自身的特点，包括工期、质量、费用、融资情况及项目的复杂情况等。第二，业主情况，业主是否具有该项目的管理经验、业主人员数量，如果具备管理该项目的实力，完全可以自己建设。第三，代建市场的情况，是否能够通过代建招投标寻找到合适的代建单位。只有在认真分析以上三点后才能决定是否采取代建，否则，代建的结果会
　　事与愿违。
　　
　　三、结语
　　
　　代建制正在我国全面的推行中，途中遇到一些问题是不可避免的，我们只有不断总结，不断发现问题、解决问题，同时借鉴国外成熟的管理经验，才能让代建制这一新的管理模式在我国不断完善，也才能让代建制更加有效地得到运行。
　　（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）

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