财政预算支出绩效评价探讨
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作者: 杨启华
近年来，随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段，提高财政资源的配置效率越来越重要。因此，建立公共支出绩效评价体系已成为支出管理改革的当务之急。
一、我国公共支出绩效评价现状
由于我国开展绩效评价工作时间较短，目前仍处于探索和试点阶段，加之建立规范的绩效评价制度是一项长期而艰难的系统工程，现行公共支出绩效评价尚存在着一些问题。
1、公共支出绩效评价的法规制度尚未统一建立。建立统一、规范的公共支出绩效评价法规体系，是有序和有效开展公共支出绩效评价的前提和保证。我国开展绩效评价工作，主要依靠的是各级财政部门制定的各类具体财政资金的绩效评价办法，但这些办法和方案对绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，未上升到法律层面，评价工作缺乏法律约束和制度保障。
2、公共支出绩效评价缺乏明确的管理机构。我国至今仍未明确或建立公共支出绩效评价的管理机构。我国现行的公共支出绩效评价是分散在财政、审计、监察部门、预算单位等进行的，由于各管理部门的层次、功能、目标和重点各有侧重，所采取的评价方法、制定的评价指标和标准，以及采取的评价程序也不一致。从而，使公共支出绩效评价结果差异很大，评价结果的客观公正性受到质疑。
3、公共支出绩效评价缺乏科学规范的指标体系。目前，我国在公共支出绩效评价指标的设置上存在着一些问题：侧重于合规性评价，忽视效益性评价，重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，忽视项目效益的评价；注重支出项目本身的评价，缺乏项目内外因素的综合评价，即我国现行的公共支出绩效评价，主要涉及支出项目本身的立项审核、项目投资与项目回报，对项目投资的环境、社会、政策等因素及其影响程度的综合分析与评价则没有涉及。
4、公共支出绩效评价结果约束乏力。由于我国公共支出绩效评价制度不健全，缺乏法律规范，评价结果只是作为项目建设档案保存，对于项目中的成绩、问题及相关责任没有任何约束，使评价工作流于形式。
二、构建我国公共支出绩效评价制度的政策建议
1、完善政府公共支出绩效评价法律制度体系。公共支出绩效评价工作既是对部门预算、国库集中收付、政府采购三大改革的补充和完善，又是财政管理制度的创新，应在财政法规中增加这方面的内容，同时尽快制定《公共支出绩效评价实施办法》，明确评价目标、对象、方法和程序。在此基础上，对不同评价目标，分别制定实施细则，以便为评价工作的顺利开展提供制度保证。
2、建立健全公共支出绩效评价的组织体系，明确各评价主体的职责。地方政府可以将公共支出绩效评价工作委托给财政部门和审计部门组织实施；同时，制定和执行地方公共支出绩效评价办法和实施细则，负责监督绩效评价过程和应用绩效评价结果。财政部门受地方政府的委托，负责组织和管理地方公共支出绩效评价工作的全过程，不仅承担对地方公共支出进行综合评价的责任，还要负责组织和指导部门和单位及项目的绩效评价工作，并提出公共支出绩效评价的结果。审计、监察部门配合财政部门做好公共支出绩效评价工作，参与制度制定、评价过程和评价结果的处理等。主管部门和预算单位主要是自行组织本部门、本单位的公共支出绩效评价，接受财政、审计、监察部门的监督。
3、积极探索，分步实施政府公共支出绩效评价工作。我国实行政府公共支出绩效评价工作刚刚起步，与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间，应参照国际经验，本着先易后难，分步实施的方针来进行。一是在实施步骤上，应以项目绩效评价为切入点，等项目绩效评价具备一定经验后，再进行部门绩效评价试点，在取得成熟经验的基础上再全面推开，真正实现部门预算的绩效评价。二是在组织实施上，先以财政部门为主，再过渡到人大、审计、财政以及部门各自分工负责的立体式绩效评价模式。三是在评价方式和评价体系建立上，先推行部门自评为主、财政部门重点评价、财政协调部门共同制定评价体系，待评价的指标体系、标准体系、方法以及相关评价制度完善后，再过渡到以审计、财政以及社会中介机构为主的评价方式。
4、建立完善的公共支出绩效评价指标体系和评价方法。在设计公共支出绩效评价指标体系上，要围绕公共支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计。在具体的评价中，应分别建立公共支出项目、单位公共支出、部门公共支出绩效评价。在开展公共支出绩效评价的方法上，要根据项目的性质选择成本-效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等。特别是在评价地方政府公共支出总体绩效和一些社会事业项目绩效上，更要注重运用非公式化的绩效评价方法。同时，吸收国外经验，加强绩效评价数据库的建设。数据库应涵盖所有绩效评价的内容和领域，并形成省市县信息共享，服务于公共支出绩效评价实践工作。
5、完善公共支出绩效评价结果的应用，实现与绩效预算相结合。一是纳入人大审核程序，增强透明度；二是用于考核公共部门绩效，规范其财务行为；三是改革传统的投入拨款的预算模式，采用绩效评价效果与拨款挂钩的预算编制办法，对绩效完成好的部门，给予奖励；对完成不好的，削减甚至取消某项预算。
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