推进财政预算绩效管理标准化体系建设若干思考

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　　摘 要：2011年7月财政部印发《关于推进预算绩效管理的意见》后，各级政府和财政部门为加强预算绩效管理采取了一系列措施，但当前绩效管理取得的成效与中共中央、国务院提出的“贯彻新发展理念，建设现代经济体系，加快完善社会主义市场经济体制，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”、“创新预算管理方式，更加注重结果导向”的要求还有较大差距。从当前绩效管理取得的“领导重视，机制健全”;“预算科学，绩效优化”;“目标明确，责任清晰”三方面成效和面临的“绩效目标设定的随意性”;“绩效管理中‘管’与‘理’的不平衡性”;“绩效评价的非理性”;“评价结果利用的不充分性”四方面问题进行剖析，并就基层预算单位如何实现两个“全面”、如何“创新预算管理方式，更加注重结果导向”提出推进财政预算绩效管理标准化体系建设中“目标前移”、“措施精准”、“管理有力”、“结果量化”的若干思考。
　　关键词：预算绩效管理;标准化体系建设;思考
　　中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.046
　　1 引言
　　2018年9月国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确要求“创新预算管理方式，更加注重结果导向”。面对预算绩效管理的新要求，各级预算资金监管者和使用者能否回应中央关切，人民企盼，实现“花尽量少的钱，办尽量多的事，提供更好的公共产品和服务惠及更广大的民众”，这是摆在眼前的课题，作者作为一名最基层的财务工作者结合多年来预算绩效工作实践，从当前绩效管理取得的成效和面临的问题两个层面进行剖析，提出推进财政预算绩效管理标准化体系建设的若干思考。
　　2 基层预算单位绩效管理取得的成效
　　2.1 领导重视，机制健全
　　自党的十六大三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，各级地方政府积极响应中央号召，制定推进和加强预算绩效管理的一系列制度，财政部门成立绩效管理专职机构，各级预算单位在财政部门的统一指导下全面开展预算绩效管理和绩效评价工作。当前预算绩效管理从中央到基层单位已实现制度层面的资金全覆盖、流程全监管、评价全过程，从管理层面已实现机构全建立、职责全落实、考核全覆盖。
　　2.2 预算科学，绩效优化
　　2011年7月财政部印发《关于推进预算绩效管理的意见》后，地方财政部门将绩效管理作为预算管理的重点工作，并从预算编制源头抓起，每一个预算项目必须申报“财政支出绩效申报表”。从财政部门设定的绩效申报表填报内容分析，财政支出績效申报表式内容涵盖预算资金需求“量”所包含的大量“质”的要求，如资金支出政策依据、资金投向、资金产出预期目标、保证目标实现的机制、资金量化标准等，这一举措降低了预算单位预算项目确立和申报的随意性，增强了预算支出的科学性，从资金源头确立预算绩效目标和预期成效，促使预算管理单位在资金使用中更加规范高效。
　　2.3 目标明确，责任清晰
　　目前单位在预算项目申报时要明确项目具体目标，包括长期目标和年度目标，并设立产出、效益、服务对满意度等指标体系和评价标准，在此基础上进一步细化设立数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标、可持续影响指标等具体指标，预算项目绩效目标明确。各级财政部门对单位预算绩效管理建立事前、事中、事后的跟踪管理和年度工作目标考核制度，认真履行牵头部门职责。基层预算单位也建立和完善相关制度，对预算项目实施绩效评价和监督管理，切实承担起绩效管理的主体责任。
　　3 基层预算单位绩效管理面临的问题
　　自2011年实施预算绩效管理以来各部门主抓意识进一步树立，绩效管理能力进一步增强，绩效评价质量进一步提高，财政预算使用效益进一步提升，但由于在宏观制度建设上预算绩效管理未完全融入政府绩效管理，政府全域绩效管理机制尚未形成，各级财政部门、基层预算单位绩效管理专业人员相对缺乏等原因致使当前预算效管理仍面临一些问题。
　　3.1 绩效目标设定的随意性
　　基层预算单位年度预算绩效目标是按照财政部门统一表式填报的，现行绩效目标申报内容由财政部门制定统一格式，包括长期目标和年度目标，产出、效益、服务对象满意度等一级指标体系及根据一级指标细化设立的数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响等二级指标体系，而具体指标内容、指标值由各基层预算单位自行确定。目前由于受单位规模、业务能力、领导重视程度、绩效管理深度、事业发展中长期规划尚有欠缺等影响，部分基层单位预算编制仍停留在“收支平衡，以支要收”阶段，在预算管理上也停留在“专款专用”层面。预算执行好坏的标准也停留在预算执行率的高低。由于上级主管部门或政策制定部门对预算项目资金绩效目标没有明确内容要求，财政部门虽从框架层面对绩效目标作了规定，但具体内容需基层预算单位自行申报，由财政部门审定。这种机制上的“自主性”与宏观环境上的“欠缺性”双重叠加带来了基层预算单位绩效目标设立的“随意性”。
　　3.2 绩效管理中“管”与“理”的不平衡性
　　绩效管理中的“绩”就是“产出”，“效”就是“效益”。“管”就是守住“底线”（政策、制度、目标、任务），“理”就是围绕提高“产出”与“效益”所采取的措施和方法。预算申报时绩效目标设立的“随意性”，势必带来预算执行中“管”与“理”的不平衡性。党的十八大以来，执政问纪，违纪问责实现了预算全覆盖，预算管理领域资金支出的规范性、及时性显著提高，但“重业务政策、轻内控制度、重支出数量、轻支出绩效”的现象仍较为普遍，绩效管理中的“底线”思维占主导地位，“开源节流”、“1+1”大于2的意识不强，致使“投入”与“产出”不相匹配，“投入”与“效益”不相呼应。绩效管理中“管”与“理”的不平衡性，制约了资金支出绩效最大化的实现程度。 　　3.3 绩效评价的非理性
　　绩效评价是预算绩效管理的核心，绩效评价按评价方式可分为财政部门评价、部门（单位）自我评价，财政部门、部门（单位）根据需要均可委托符合条件的第三方中介机构完成预算支出绩效评价。目前财政部门每年选取重大项目支出、重点民生社会保障支出、重要政策执行支出项目等一些预算项目由财政部门组织评价，选取一定比例的常规性、一般性政策支出项目下达至相关部门（单位），由部门（单位）完成自评，但无论是财政部门组织的重点评价还是部门（单位）自我评价，由于评价标准是以单位“财政支出绩效目标申报表”为评价依据，部门（单位）在实施评价时评价分值也由评价人员自行确定，所以大都单位采取“报喜不报忧”的态度，评价得分都是优级，财政部门由于人员精力有限、政策业务熟悉程度不深，不可能对部门（单位）自评项目进行深入的复核再评。通过政府采购方式委托第三方中介机构完成评价，目前中介机构良莠不齐，而政府采购一般采用低价中标方式，所以中介机构在实施评价时会尽可能压缩支出，往往财政部门委托中介评又换种形式回到“部门（单位）自评”，这种非理性评价，必然影响评价结论的可信性，造成预算绩效评价流于形式而失去真正意义。
　　3.4 评价结果利用的不充分性
　　预算绩效评价的目的是以结果为导向奖优罚劣，实现财政资金投向与使用效果挂钩，将财政资金用好用优用出成效;对财政资金产出绩效低、管理乱的部门（单位）不安排或减少预算安排甚至实行绩效问责。近年来，从机制上绩效管理工作已纳入各级政府对部门（单位）的目标责任制考核内容，但分值占比较小，加上绩效评价本身存在一定制度上管理上的缺陷。以预算安排倒迫事业发展，以资金支出倒迫工作进程，以支出绩效倒迫管理提升，以绩效问责倒迫责任落实的管理环境还未有效形成，评价结果利用仅限于资金补助金额多少或优胜单位、个人的评比，绩效评价结果利用的深度和广度还有待提高。
　　4 推进财政预算资金绩效管理标准化体系建设
　　党的十九大报告关于预算绩效的两个“全面”的提出是党中央对预算、绩效管理重要性的充分肯定和做好这项工作的明确号令，2018年9月国务院根据党中央号召印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，2018年11月财政部制定《关于贯彻落实中共中央国务院〈关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，对全面预算绩效管理进一步提出新目标、新要求。那么基层预算单位如何实现两个“全面”呢？首先应查出问题，补上短板。总结基层预算单位目前预算绩效管理实施过程中取得的成效和存在的问题，作者认为推进和完善财政预算绩效管理标准化体系建设是当务之急，只有财政预算绩效管理实现标准化，预算管理才能真正实现将权力关进制度的“笼子”，杜绝乱作为、不作为，才能实现财政资金支出效益标准化、科学化、最大化。推进和完善预算绩效管理标准化体系建设可从以下几方面入手。
　　4.1 目标前移
　　目前预算绩效目标是由各基层预算单位根据财政部门统一格式自行申报的，财政部门对基层预算单位上报的绩效目标不可能一一审核，一般选取部分项目委托第三方进行事前评审，所以现行支出绩效目标设定迟后于支出政策依据，而当前政策依据是预算安排前提条件，绩效目标只是一种管理要求，而且这种管理要求又具有一定随意性和自主性，这种随意性和自主性影响资金支出效益。预算绩效目标禁由“谁来定”？“如何定”？是预算绩效目标是否科学、合理、公正的关键。从目前绩效管理情况看，必须改变这种绩效目标的随意性，将绩效目标纳入政策制定出台的前置条件，由政策制定部门的最高层制定与资金支出相配套的绩效目标体系，并经同级财政部门审定后，连同政策一并下发。财政预算支出确立起“先绩效目标后政策文件再资金安排最后预算绩效管理”的流转体系，实现绩效目标与财政预算同步下达，同步纳入财务预决算体系的新模式，从机制上解决绩效目标设定的“随意性”。
　　4.2 措施精准
　　采取何种措施保证绩效目标实现，是预算绩效管理的重点，科学精准的措施是实现预算绩效优化的基本保证。在政策制定部门科学设定绩效目标基础上，各级资金监管者、使用者应结合部门实际，对照下达的绩效目标计划任务，因地制宜，采取针对性的措施，这些措施应涵盖业务政策、财务纪律、内控制度、党纪国法的执行及每个支出节点上的部门职责、崗位职任等，这样将绩效目标的刚性指标与部门（单位）的硬性措施相辅相承，为预算支出绩效优化提供了机制上的保证，从而从机制上解决绩效管理中“管”与“理”的不平衡性。
　　4.3 管理有力
　　“目标前移”、“措施精准”从机制上保证了预算绩效目标的科学性和绩效管理的有效性，要保证绩效目标的实现，管理措施见效，还必须有强有力的管理跟进。财政部门在绩效管理上要着重解决绩效管理专业人才队伍建设，加强对基层预算单位绩效目标运行情况监督检查，完善第三方中介机构绩效评价操作规范，提升绩效评价质量，强化部门（单位）绩效自评质量管理，提高绩效评价结果的真实性和严谨性。通过专业人才、绩效评价质量、评价结果责任三方面的进一步强化，压实各级绩效管理部门主观责任，克服绩效评价中 “非理性”问题。
　　4.4 结果量化
　　预算绩效结果是整个绩效管理成果的最终体现，也是部门（单位）向人民群众交出的政绩，随着我们党国家治理能力的进一步提升，预决算信息已向全社会公开，预决算信息所涵盖的反映部门（单位）工作质量、管理能力的绩效评价结果仍未与预决算同步公开、接受社会监督。2011年7月财政部印发《关于推进预算绩效管理的意见》中关于“绩效评价结果反馈和应用管理”虽已确立了绩效评价结果应用管理的规定，但绩效评价结果利用的量化指标尚未建立，绩效评价结果利用仍不充分。只有在绩效评价结果实现“真实、正确、公正”的基础上建立“科学、公平、合理”的绩效评价结果利用量化指标，才能发挥出通过预算效绩效管理实现预算单位通过绩效评价，发现与绩效目标的差距，建立和完善管理制度，增加支出责任，提高管理水平;财政部门根据绩效评价结果，优化财政资金投向，提高财政资金与经济社会发展的协同能力;政府部门利用预算绩效评价结果，制定和完善相关政策，并据此对绩效未达到预期目标的部门（单位）进行必要行政问责的积极作用。
　　5 结束语
　　预算绩效管理事关政府治理能力，事业关国运民生，事关“两个一百年”目标的实现，各级政府和财政部门、各预算部门（单位）务必提高站位，以高度的政治自觉性和百分之百的事业责任心认真贯彻中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部《关于贯彻落实中共中央国务院〈关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》精神，聚焦创新预算管理方式，积极为实现预算绩效最大化出谋划策，尽心尽力。
　　参考文献
　　[1]邵凌云，余冬平.国防预算绩效评价研究的现状、问题与展望[J].现代商贸工业，2018，39（04）.
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