构建我国食品安全监管三元制度
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作者: 王 虎
一、利益与利益机制――食品安全监管制度的内在动力
人类对利益的追求是经济社会发展的内在动力源之一。我国逐步形成的利益关系（特别是重大利益关系）交错现象已经构成社会进一步发展的条件，但与此同时也造成了各种社会危机的进一步加剧。造成这种现象的主要原因是原有的利益关系均衡被打破，利益群体的形态由隐变显、利益群体的冲突由暗变明、利益差距和矛盾更加彰显、利益冲突亦日益激化。如何在利益局面日益复杂化的当代社会中构建和谐的利益语境，协调日益激化的利益矛盾冲突？由利益理论引入而进一步切换的利益机制理论或许是提供给研究者的一把打开“潘多拉魔盒”的钥匙。利益机制理论是将利益主体、利益客体以及利益中介（人的活动）三部分有机结合起来分析社会问题的一种研究方法。它的核心是有效洞察利益机制如何在社会中进行资源的占有与分配，并进而以此为基础构建有效的制度框架。利益机制功能的实现就是在有效制度供给的框架下，社会成员能最大限度地发挥自己的主观能动性，人们在制度对逐利行为的鼓励――利益的作用下，并在制度所建立的行为规则体系规制中，达到个人利益之间、个体利益与公共利益的协调发展。
目前，我国食品安全监管过程中的突出问题就是作为监管者、生产者（上游原材料生产商和下游商品生产者）、消费者各相关利益主体的利益诉求相互交织、错综复杂，部分利益主体的利益诉求得到过分的扩张，而另一些相关利益主体的利益，或仅仅停留在存量阶段，无法得到增量实现，或诉求无法得到正常表达，以及表达成本过高，从而客观上体现为整个食品安全领域中的利益不和谐，进而体现为食品安全监管制度体系的整体低效率运转。因此，欲有效构建食品安全监管制度，就必须协调好各个利益主体的关系，减少或避免食品安全监管过程中的矛盾冲突，加快建立和完善相关的利益机制。可见，在进一步完善食品安全监管制度的关键点上，我们应该着重于如何在食品安全领域发挥利益机制的作用，从而形成该领域利益和谐的一种理想状态。沿此思路进程，我们必须在客观上构造一种有效的方法论，具体而言，就是要在食品安全监管中，实现利益机制体系如下方面的内容：
第一，利益产生机制与利益分配机制。利益产生机制的中心是基于食品安全监管制度依法促使可持续的经济人利益产生，源源不断地为解决经济人问题提供增量利益。利益分配机制是与利益产生机制密切联系的，利益分配机制的中心是依法合理地对食品领域相关经济活动中产生的利益进行分配。
第二，利益代表机制与利益表达机制。经济人利益代表主体缺失是食品安全监管制度中经济人权益得不到有效保护的原因之一。经济人问题的有效解决需要提高经济人的组织化程度，形成能与其他利益主体集团抗衡的利益代表机制。与利益代表机制密切相关的是利益表达机制，通过建立和完善经济人利益表达机制，有助于维护经济人具体权益，切实保护经济人的切身利益。
第三，利益协调机制与利益保障机制。有利益就必有利益冲突，有利益冲突就需要利益协调。决定和谐的首要因素是财富的分配，财富分配的本质就是经济利益的分配。利益协调机制的直接目标应是通过利益协调，缓解食品领域相关利益主体之间的利益矛盾和冲突。利益保障机制的中心是依法保障经济人利益。
二、利益博弈――食品安全监管制度改进的理论基础
在一定社会历史时期，社会资源的稀缺性决定了利益关系。尽管某种社会资源并不稀缺，但获取这一社会资源的交易成本过高从而限制了部分资源的占有和使用。博弈双方历经一个战斗回合形成若干战略组合，对应着分属于不同当事人的最优均衡。而在通常状况下，政府权力是一种有着支配特定社会资源，旨在提供制度供给的功能的权力。因此，作为博弈一方的政府，无疑在其中扮演重要且居于主导地位的角色，政府必定抱着积极乐观的态度寻求每一个可能带来公共利益正当化增值的机会。与之相对应的是，经济人在博弈中却不得不持谨慎的态度，他们唯一能做的就是仔细地估算博弈的预期收益以及为此支付的成本，以期能从中获益最大而损失最小。
具体到食品安全中来，我们一方面需要通过食品安全监管制度安排，保证各级人民政府重视食品安全监管问题，加强食品安全监管与治理有关的各项制度建设；另一方面又要尽可能地保证食品安全监管制度在一种近乎于零摩擦力状态下的良性运转，把相关利益主体的矛盾控制在一个经过多方利益合理博弈的制度容忍范围之内。因此，利益博弈是通往食品安全制度改进的一把钥匙。在食品安全监管制度运行中，主要存在制度供给与需求两者之间的动态博弈关系。一个恰当的路径是我们需要在制度供给与需求中寻找到合适的平衡点，从而构建食品安全利益和谐下的制度和谐。
制度供给者与制度需求者之间的动态博弈过程，其实就是彼此之间的利益考量过程。在制度供给过程中，财政会首先力保政府机构的正常运转，如果有了剩余才会考虑制度供给问题。但现实中，经济人会发现制度的费用耗费比较大，如果能够争取到政府的援助，他们就可以不用任何付出就会获得收益，并且一旦其制度供给满足了，政府就不再对他们提供任何援助；经济人作为理性人，在博弈过程中自然会选择保持短缺或部分短缺状态，作为向地方政府要价的资本来争取资源，从而选择不提供。对于政府来说，假如财政有一定剩余，上级政府的政绩考核指标压得紧，就一定会提供，否则，就不会提供。食品安全监管作为一个公共领域的问题，其制度实现和行使须依附于国家强制力，政府是主要的供给政策实施者，而它追求政府部门利益最大化的利己理性往往与社会福利最大化的国家理性存在一定的矛盾，从而在食品安全监管供给具体实施过程中，政府会出于自身利益的考虑，“理性”地逃避各种供给责任，获取相关利益。而反观经济人作为最终的接受对象，他追求个体福利最大化的个体理性往往也与社会福利最大化的国家理性存在一定的冲突。那么，对于经济人和政府，最好的策略选择就是不提供。由此可以看到，在制度供给方面，无论是供给者还是制度的消费者都缺乏利益激励，食品安全监管制度供给相对短缺的困境就不难理解了。
在现行体制下的博弈过程中，博弈各方的博弈过程主要受到各自博弈能力和博弈动力的制约。首先，相对方经济人是以个体形式与政府之间进行磋商，这种非对称性决定了双方话语权的不平等，即制度供给者处于相对强势地位，需求者处于相对弱势地位。另外，由于制度作为公共物品，在供给中会出现某些单个个体的“搭便车”现象。因此，食品安全监管制度的供给过程实质上就是政府与经济人之间以及经济人彼此之间不断进行利益调整的多重博弈过程。在完善的食品安全监管未建立起来之前，由于经济人成员的各自位置、组织化程度、受行政决定的预期影响和伤害补偿程度等并不相同，因此其博弈动机也就难免参差不齐，这种状态又势必反过来影响食品安全制度供给的张力。
由此可见，鉴于食品安全监管制度供给过程中双方地位的不平等和博弈能动力的差异，应赋予经济人更广泛的参与博弈的权利，增强其博弈能动力。我们在食品安全制度供给中需要建立经济人的利益整合机制，即改善食品安全监管的供给模式，加强经济人的合作机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，大力发展食品安全监管利益系统，不断开创可供分配的经济人增量利益。只有充分发挥经济人在食品安全监管供给中的积极性、主动性和创造性，使经济人真正成为食品安全监管供给的参与者、受益者、监督者和管理者，才是食品安全监管供给的正确发展之路。
三、三元制度改进――食品安全监管制度社区供给的路径选择
经济人在食品安全监管制度供给博弈中的能动力不足与其天然的利益诉求之间存在矛盾，应通过探寻有效社会中间层供给――经济人社区供给的构建来予以解决。以社区理念为纽带的食品安全监管模式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以社区为中心、以生活和劳动为连接带的小区域之中，它更容易获得有效率的生产，也更容易使生产者与消费者的偏好联系起来，更容易提高经济人的满意度。不仅如此，社区供给还有更大的优势：它依据受益者所居住的地域或所从事的行业提供制度，其成本补偿完全可以通过自愿或社区委员会依据民意的方式来征收，这样更容易达成公共产品供给与成本分担的纳什均衡。
（一）宏观视野：食品安全监管制度改进的政府维度。政府在食品安全监管中承担着管理、协调、监督、扶持等多方面责任。政府和社区在食品安全监管上可以说是互补的关系，社区为食品安全监管提供专门的、具有针对性的准公共产品，弥补政府社会管理职能的某些不足；政府的作用是“掌舵”，并在行政等方面支持社区食品安全监管的发展。具体应注意以下两个方面：首先，坚持非均衡发展的原则，体现政策的差别，针对现在的城乡差别问题，在食品安全监管制度中实现供给均衡，必须给予农村社区发展建设的加速度。政府应制定相应的政策，加强农村食品安全监管。其次，政府除了鼓励社区对食品安全进行监管供给外，还应对其监督。社区食品安全监管作为公共物品的供给，属于准公共物品，是对该社区的居民提供，虽然其针对性强，但外部很难监督供给的有效性。因此，在食品安全监管内部监督的基础上，政府应加强外部监督，同时人大监督也不可忽视，形成全社会力量来监督食品安全监管。
（二）中观视域：食品安全监管制度改进的社区维度。经济人在中国社会利益博弈中，其所表达的利益始终不能形成对决策的有效参与和影响，不能通过组织化形式和集体的力量来争取自己的正当利益。正是在这种聚合利益机制缺失的情况下促生了中间层组织的产生。因此，作为食品安全监管制度最大消费者的经济人，应该建立起不同经济人群体之间的利益表达机制和利益整合机制，增强其与政府协商调整的能力，使食品安全监管的供给有一个坚强的组织保证体系。
首先，应解决食品安全监管社区供给中社区法律主体缺位的问题，形成有效的经济人利益表达机制。目前，我国社区的法律地位模糊，没有完全独立的法律地位，在很多事务上受行政机关很大的制约。而在食品安全监管供给中，社区的主体作用应进一步发挥，鼓励其成为食品安全监管供给过程中的协调主体，保障其在食品安全监管供给中对于经济人的经济利益、政治利益及文化利益组织化争取。其次，要建立食品安全监管供给与中间层组织的利益联动。社会中间层的本质是在经济人的聚合利益机制下建立的，是利用经济人集体力量来对食品安全监管社区供给中的利益进行协调，即以食品安全监管供给的具体运作为平台，实现对经济人需求的表达与协调。因此，应当在此基础上加强政府与社区的沟通，确保二者分别从政府监管和社会监管两个角度实现对食品安全的有效规制。
（三）微观视角：食品安全监管制度改进的经济人维度。经济学的理论表明，理性的经济人对自身利益，特别是经济利益的追求，形成了在食品安全监管社区供给中的原发性力量――对个体利益实现的追求。作为食品安全监管制度的主要消费者，其内发性力量是食品安全监管社区供给的经济动力，因此对于经济人的需求与偏好的导向与实现至关重要。
首先，经济人作为食品安全监管制度消费主体的地位应当得到尊重。由于在我国当前的社会经济体制下，制度中的不合理利益因素与价值倾向实际上制造了居民之间的制度不平等。在食品安全监管社区供给中，要大力培养经济人的民主意识和合作意识，加快农村民主进程，积极发展各类民间组织，激活民间组织的能量，充分调动经济人的自主性和创造性，增强经济人的谈判力量，表达和维护其正当而合理的利益诉求。其次，切实保障经济人在食品安全监管分配中的公平待遇。需要通过合同制度、价格制度和竞争制度等相关法律制度的有机组合，并在此组合中实现对经济人利益的保障。再次，确保经济人参与食品安全监管社区供给运作的权利实化。最后，使经济人需求与偏好得到恰当引导。充分发挥经济人在食品安全监管供给中的积极性、主动性和创造性，使经济人真正成为食品安全监管社区供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上食品安全监管社区供给的正确之路。■
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