基于利益主体的代建制项目风险因素识别分析
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作者: 黄旭晖 邹柳炘
代建制作为政府投资项目建设的管理制度创新，在近几年的工程管理实践中显现出了其优越性，但在出资、建设、管理、使用分离后由各利益主体所引发的风险却是不容忽视的。本文试图着眼代建项目整体，围绕代建项目中涉及的不同主体，对影响代建制的风险因素进行全方位识别和剖析。
一、代建制的主体分析
在代建制中，相关利益主体大致可分为三方：出资人、代建单位、使用单位。
出资人（政府主管部门）：作为项目出资人，一般包括投资计划审批部门和资金管理部门。
代建单位（社会专业化的项目管理单位）：要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。负责项目的建设组织实施，包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。
项目使用单位：指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如代建项目为公共设施，则是指承担该设施的管理与维护责任的单位。
在整个代建过程中，各主体均符合“理性人”假设，追求自身利益最大化，如各主体的行为得不到规范，必然引发代建制相关风险。
二、由项目出资人引发的风险分析
1、政府部门监管效率不高引发的监管风险。目前，我国对政府投资项目的监管，呈现出分别监督、事中监控和监督标准缺失的不利局面，这在一定程度上将引发监管失效的风险。
分别监督，指项目分别由行业管理部门、投资主管部门、建设主管部门、质量与安全监督机构，以及财政审计部门来分别进行监督，缺少统筹监督机制。
事中监控，指监管的重点集中在项目实施阶段，监管的对象主要是施工企业、监理机构与项目法人，虽然对设计单位、招投标机构也进行一定的监管，但无论是从监管机构，还是从监管手段上看，事前监控显得较弱，难以实现对项目有效的监控。
监督标准缺失，在实际操作中，多数地方都没有出台具体的监督方法与手段，代建单位哪些行为应由政府监督、哪些行为应由社会监督、如何协调对代建单位的监督与传统行业监督、如何协调各监管部门的关系，都没有得到妥善解决。
2、政府个别官员的寻租行为引发的寻租风险。政府投资项目产权边界模糊，这为个别利益个体满足自身利益提供了较大的寻租空间。在代建制模式中，寻租行为主要是作为委托方代表的某些政府官员利用手中的权力进行创租、寻租，导致权钱交易，而作为另一方的代建单位即可从承建、经营的政府投资项目中获得高额的额外利润。
3、选择隶属单位为代建方引发的垄断风险。从代理方式来看，存在着由政府（投资方）的代理模式，即由政府（投资方）直接成立专业化的项目管理机构（可以是事业法人也可以是企业法人），统一负责本行业、本地区的项目建设管理任务。这种模式可能导致垄断风险，对代建单位本身所应该具备的各项资质和能力欠缺考虑，无法保证执行中所需的竞争性。
三、由项目代建单位引发的风险分析
在代建制中，代建方作为项目法人，承担着从项目建议书到工程保修整个项目周期的风险，代建单位的行为对代建项目的成功与否起着直接的决定性作用。
1、代建单位自身资质不够造成的资质风险。只有具备了一定实力、经验、业绩以及相应配套资源的代建单位才能有效保证项目成功实现。目前，我国对代建单位资质管理不够严格，许多代建单位都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到代建单位应有的水平，致使许多不具备代建资格的代建单位取得代建项目，不能履行应有的职责，直接加大了代建项目的完工风险。
2、代建单位技术不成熟、管理低效造成的管理风险。代建单位对项目进行管理历经前期论证、设计到施工和维护，均需具备相关的管理能力。但是，对具备代建资格的单位来说，无论是总承包企业、房地产开发企业还是监理单位，往往只具有某一专业领域的管理水平，其他方面并不擅长，如市政系统局限于市政工程范围，热力系统的又局限于热力工程范围。现行相关法规只对资质予以规定，未具体考虑代建单位的技术条件和管理水平。代建单位技术不成熟和管理低效，在一定程度上制约了项目的成功实施，引发管理风险。
3、代建单位与项目其他参与单位串通造成的串通风险。代建单位为了追逐更多的利益而与工程项目其他参与单位串通，通常发生在审批和采购两个环节上。对于在项目概算中占较大比例的工程建安费和设备购置费，核算时具有不确定性，审批也有一定弹性。概预算专业性较强，主管部门常处于信息不对称的劣势，加上有关项目建设标准及工程造价的指标体系尚不健全，代建单位很有可能与设计单位、概算评估机构串通，提高工程概算。同时，在采购过程中，由于代建制的工程所使用材料设备的种类等容易成为代建单位的私人信息，这种信息不对称也可能导致代建单位通过施工中的偷工减料或虚报价量等非法牟取利润。
四、由项目使用单位引发的风险分析
在“代建制”项目中，使用单位从原本的项目管理业务中超脱出来，从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。在角色转变过程中，如果使用单位不能清晰定位自己的权责，将给项目带来风险。
1、由使用单位管理出位产生的干扰风险。一些使用单位（业主）为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，造成在项目实施中，有些业主仍然对一些本来属于代建单位应做的工作进行越权干预，出现“管理出位”，这在一定程度上干扰了代建单位正常的决策活动，影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响到工程项目的顺利实施。
2、由使用单位管理缺位产生的失控风险。在项目过程管理中对代建单位充分授权的同时，项目使用单位还必须通过“政府监管、招标单位督促、投资监理审核”等多方监督和多阶段考核，达到对代建工作的控制和管理。如果项目使用单位不积极行使自己的管理权，出现“管理缺位”，没有对代建单位进行合理的监督，代建单位可能会偷工减料，最大限度地占取工程结余，影响整个工程的质量，导致项目失控风险。
五、小结
代建项目中各主体基于自身利益的考虑，在不同程度上对项目运行风险产生影响，出资人可能引发监管风险、寻租风险和垄断风险；代建单位可能引发资质风险、管理风险和串通风险；使用单位可能引发干扰风险和失控风险。在实践中，应有意识地针对各主体采取风险防范、监控措施，以保证代建项目成功实现。■
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