邢台市农村土地承包经营权流转问题的调查及思考

来源:用户上传      作者: 王连巧

　　邢台市位于河北省南部，农村人口560万，农业在国民经济发展中占有十分重要的地位。近年来，邢台市农村土地承包经营权流转已取得一定的成效，但同时也不同程度的存在着流转期限过长、流转费过低、土地规模经营不足、强迫流转等违法违规现象。针对流转过程中存在的主要问题，提出进一步规范和完善邢台市农村土地承包经营权流转的对策和建议，对促进土地承包经营权流转的健康发展意义重大。
　　一、邢台市农村土地承包经营权流转现状
　　（一）土地承包经营权流转规模
　　邢台市农业局的调查统计显示，截止到2010年底，邢台市农户承包耕地总面积9224187亩，农户承包耕地流转面积530163亩，其中，耕地流转面积占农户承包耕地总面积的比例是5.74%；签订流转合同的耕地面积为103283亩，占比19.4%，如果以农户为单位进行统计，目前邢台市承包集体耕地的总户数为1391628户，流转已承包耕地的农户数为43041户。在土地承包经营权流转过程中，签订正式耕地流转合同的合同分数为8652份，占比20.1%。
　　（二）土地承包经营权流转的主要形式
　　邢台市农户土地承包经营权流转形式主要有转包、转让、互换、出租、股份合作等。农户承包耕地流转总面积530163亩，其中，转包284308亩，占比53.6%；转让13668亩，占比2.58%；互换87254亩，占比16.5%；出租122676亩，占比23%；股份合作 12亩，占比0.002%；其它形式22245亩，占比4.2%。
　　（三）土地承包经营权流转主体
　　土地承包经营权流转是配置农地资源的市场行为，农户是土地流转的主体。从邢台市土地承包经营权流转的情况看，流转主体双方主要包括农户之间、农户与合作社之间、农户与企业之间。其中，农户之间的流转面积为460868亩，占比87%；由农户转入合作社的土地面积为46027亩，占比8.7%；由农户转入企业的面积为23355亩，占比4.4%；由农户转入其它主体的土地面积为3873亩，占比0.73%。
　　（四）土地承包经营权流转取得的成效
　　一是提高了土地资源的使用效率。通过土地承包经营权的流转，不仅促进了农户外出务工经商，增加了农民收入，而且还有利于防止承包土地粗放经营甚至抛荒，减少了土地资源的闲置和浪费；同时还开发利用了长期撂荒的土地资源，提高了土地资源的使用效率。二是促进了土地规模化经营和农业结构调整，农村土地资源的合理流转，不仅优化了土地资源配置，实现了土地规模化、集约化经营，获得了可观的规模经济效益，而且还有力地促进了农业结构调整和农业产业化进程。三是有利于吸引各种社会资金投入农业生产和农业综合开发。农村土地流转是吸纳社会闲散资金投入农业的有效途径，实现了农业投资主体的多元化，弥补了国家支农资金相对不足的缺陷，对农业综合开发具有重要意义。
　　二、邢台市农村土地承包经营权流转过程中存在的主要问题
　　一是土地流转规模偏小。目前邢台市耕地流转面积占农户家庭承包耕地总面积的比例仅为5.74%，低于全国流转面积平均8.7%的水平。
　　二是流转土地的规模经营面积还不够大。统计数据显示，农户之间的小规模分散流转占到了流转总面积的87%，而经营大户，农业企业能承包到的土地在流转总量中所占比重较小，通过土地流转产生的农业规模效益还不够明显。
　　三是土地流转程序不规范。虽然流转形式多种多样，但依法签订土地流转合同的仅占20.1%，由于流转合同不规范，缺乏约束力，流转双方权益无法受到法律保护，流转纠纷时有发生。
　　四是土地流转机制不健全。为推动土地流转的发展进程，邢台市在县、乡两级都建立了土地流转服务机构，但土地流转有形市场尚未真正形成，土地流转的信息交流机制、价格形成机制、流转服务机制、政策引导机制、纠纷处理机制等还没有真正形成，因此，严重影响了土地流转的健康顺利发展。
　　五是土地流转中还存在着一定程度的违法现象。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条明确规定了土地承包经营权流转应当遵循的原则：包括平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；流转的期限不得超过承包期的剩余期限等。第三十七条规定：当事人双方应当签订流转书面合同。邢台市农村土地承包经营权流转过程中存在着“反租倒包”、 流转的期限超过承包期的剩余期限、流转双方不签订流转书面合同等不同程度的违法现象。“反租倒包”是指乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，这种做法既不符合家庭承包经营制度，也违背政策规定，应予以制止。
　　三、进一步完善邢台市农村土地承包经营权流转的建议
　　(一)加大对土地承包经营权流转相关法律和政策的宣传力度，引导农民参与流转
　　目前邢台市农地流转规模偏小、速度慢的原因主要有以下几点：一是农民“恋地”情结严重，留恋土地的保障功能；二是不少农民小农经济意识比较严重，存在小富即安的思想，投资兴业怕承担风险，满足于守土经营等，这种观念在一定程度上阻碍了土地流转进程。农民是农村土地流转的主体，应通过加大土地承包经营权流转相关法律和政策的宣传力度，让农民意识到土地流转的优越性，这是加快农村土地流转的前提。要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性、积极性。要按照《农村土地承包法》、《合同法》、农业部关于农村土地流转的政策要求，引导农民知晓农村土地流转的原则、方式和政策，做到依法、自愿、有偿，因地制宜地实现土地流转。要及时总结和推广农地流转的成功经验，充分发挥典型的示范引导作用，使广大农民和承包业主看到土地流转带来的实际效益，从而转变思想观念，积极参与土地流转。
　　（二）进一步建立和完善土地流转市场，促进土地顺畅流转
　　为了加快农村土地承包经营权流转，邢台市印发了《邢台市农村土地流转工作指导方案》，对县、乡、村土地流转机构建设包括标牌、印章、规章制度、合同文本等提出了指导性标准服务机构建设，以推动土地流转有形市场尽快形成。但是，总体而言，邢台市土地流转有形市场尚未真正形成，土地流转机制有待进一步健全。为此，在进一步健全县级农村土地流转服务中心的基础上，一是应加快推进乡(镇)建立农村土地流转服务中心，负责搞好辖区内农村土地资源的清查工作，履行农村土地流转申请、合同鉴证、流转备案、调解纠纷等管理服务职能；村一级要普遍配置农村土地流转管理员，及时掌握土地流转的动态信息。二是应建立农村土地流转信息网络，构建土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。三是应积极创造条件探索建立土地流转的中介服务机构，包括土地资产评估机构、法律咨询机构、托管机构、招商机构等，确保农地价格的确定、农地交割手续的办理以及农地流转纠纷的调解等方面均能顺利推进。
　　（三）出台鼓励农村土地流转政策，引导农地向经营大户、农业企业流转
　　一是出台鼓励农村土地流转的政策，对流转土地农户给予一定额度的资金补贴。二是探索出台对农村土地规模经营主体的扶持政策。在支农资金和项目的安排上，向农业产业化龙头企业、种养大户、农民专业合作组织等农业规模经营主体倾斜，探索制定规模经营主体的农业生产配套设施用地优惠政策，加大对规模经营主体的信贷支持力度。
　　（四）进一步健全农村社会保障制度，弱化农民对土地的依赖性
　　完善农村社会保障体系是使农民与土地长期、稳定分离的重要保证，是促进农地流转的重要条件。一是建立和完善城市相关制度，逐步消除对农民工的各种制度性歧视，使迁入城市定居，有稳定职业和固定住所的农民能够完全融入城市生活，享受市民待遇。二是加快健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，增强农民离土的安全感和稳定感，使农民放心土地流转。
　　
　　（本文系2011年度邢台学院院级科研项目《邢台市农村土地承包经营权流转问题研究》的研究成果）
　　（王连巧，邢台学院法政历史系副教授、法学硕士。研究方向：社会学及中国特色社会主义理论）

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