环境税制的国际经验及借鉴
作者 :  李晓琼

  环境问题已经成为制约我国经济社会发展的重要因素。按照价值规律的要求,运用经济手段调节市场主体行为的环境经济政策逐步为各国所重视。其中,环境税收作为一种重要的调节工具,对于治理环境问题具有诸多正面效应,也在多个国家的实践中取得了良好效果。
  一、环境税的概念与内涵
  环境税是把经济活动中所造成的环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去,再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段,可以分为广义与狭义两种理解方式。广义的环境税是指税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税收和税目的总称,除环境污染税、自然资源税外,还包括以环境资金筹集为目的的税种,以及与环境相关的税收手段,也称为生态税。本文主要分析狭义的环境税,即国家为了限制环境污染范围和程度而向导致环境污染的经济主体征收的税种。
  环境税的本质是促进环境问题外部性的内部化与资源配置最优化。环境污染的本质问题在于其负外部性特征,环境资源的公共物品属性使得边际社会成本高于边际私人成本。在这种情况下,通过政府强制性实施环境税收,可以达到如下效果:一是通过征税提高厂商的边际成本曲线,消除其与边际社会成本之间的不对等,使得外部效果内部化,促使企业减少污染排放量,达到了控制污染保护环境的目的。二是环境税收促使厂商调整产量及污染量,消除超额利润,达到帕累托最优效果,增加社会福利,实现资源的有效配置。三是边际成本的提高促使企业在降低排放量的同时优先考虑先进技术的开发,从而达到降低成本的目的,有利于技术进步和环保型产业的发展。四是借助环境税收政策引导消费者改变消费方式,促进绿色消费行为。生产者和消费者共同作用于产业结构调整,促进经济发展方式转变。
  二、发达国家环境税种类及税制特点
  (一)发达国家的典型环境税种
  大气污染税。主要是二氧化硫税,针对排放到空气中的二氧化硫污染物征税。1972年美国率先针对硫的排放量课税,1991年,瑞典根据石油和煤炭的含硫量开始征税,此外还有荷兰、挪威、日本、德国等国进行征收。
  水污染税。德国在这方面的征税制度最为完善,制定了《废水税法》,以废水的“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准,按照统一的税率普遍征收。同时规定,当排放的废水达到特定的废水量低标准时,可以减免税款,纳税人用于改善废水设施的投资可以抵免应缴税款。
  固体废物税。意大利1984年就开始开征固体废物处置税,作为地方政府处置固体废物的资金来源。美国对固体废物实行饮料容器押金法,比利时在《环境税法》中对固体废物的征税作出环境税适用于饮料容器、废弃的照相机、工业使用的某些包装品、杀虫剂、纸以及电池等各类产品的规定。
  碳税。针对二氧化碳排放所征收的税种,通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品,按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。碳税最早在瑞典、芬兰、挪威等北欧国家开征,并于1992年在欧盟推广,目前也已经在欧盟以外的多个国家开征。
  能源税。针对选定的特别能源商品征收的税种,目的是通过降低能源消耗来保护环境。多个国家的环境税以能源税为主,例如德国目前的能源税主要向汽油和柴油征收,税收额每年高达400亿欧元。
  噪声税。对超过一定分贝的特殊噪声源所征收的一种税,其目的主要是为政府筹集资金,用于在飞机场附近安装隔噪设施,安置搬迁居民等。美国、德国、日本和荷兰等国都征收此税。
  (二)发达国家环境税制的主要特点
  1、发达国家环境税涉及面广,税负较重
  发达国家环境税课征范围涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面,包括与能源相关税收、机动车相关税、污染与资源税、直接税收中的环境条款4大类,并包含了40余项税种和相关条款,涉及与环境污染有关的各个方面。同时,发达国家环境税采用较高的税率,有效地对厂商决策和消费者的行为产生了作用,从而达到外部性内部化的目的。
  2、各国环境税差别较大,多国以能源税为主体
  首先,各国环境税地位不同,经济发展相对发达、民众呼声高的国家,如丹麦、芬兰、瑞典和荷兰等国环境税的地位较高;其次,各国环境税的组成结构不同,例如丹麦和芬兰较为重视碳税和硫税,法国和德国更为重视水资源税等;第三,各国环境税的税率不同。同时,多国以能源税作为环境税的主体,凸显了节约能源在环境保护工作中日益重要的地位。
  3、从源头、产品直至终端排放环节分类征税
  欧盟国家环境税收分为三个环节:要素投入环节针对造成污染源的生产原材料征收税费,如能源税、燃料税等;产品环节包括生产环节和销售环节两部分,如饮料容器税和汽车销售税等;终端排放环节以企业或个人终端排放的污染物为征收对象,如水污染税、垃圾税等。
  4、差别税率设计详细,重视税收差别和税收优惠的调节作用
  发达国家推行税收中性政策,通过对纳税人进行补偿、补贴等形式或者以减少其它类型税收的方式,使纳税人获得与其所支付的环境税等值的款项,兼顾税收对各行业和经济链条的影响,注重最大限度地减少税收对经济的负面影响。如德国在增加能源税率的同时,规定了一系列减免措施,包括所有的地方公共交通工具只支付增加能源税率的50%等。通过差别税率和税收优惠而保持税收中性的政策,可以减少高税率环境税对企业竞争力的影响,同时激励企业向环保型产业转型。
  三、对我国环境税制建设的思考与建议
  当前我国已处于调整经济结构和转变经济发展方式的关键时期,借鉴国际经验,加快环境税制建设刻不容缓。
  (一)立足于我国的基本国情,逐步建立独立的环境税种和完整的环境税制体系
  在我国现行税费体制中,既无独立的环境税,也无专门针对能源消耗和环境保护的能源税,资源税主要是调节资源级差收入,对环境资源保护并无实质性影响。因此,开征环境税应先易后难,分步推进。具体包括调整税制,推行合理的费改税,进而推行独立的环境税种,可以借鉴发达国家的经验,征收大气污染税、水污染税、固体废物税和噪声税等。此外,通过确立专款专用制度提高税收效率,逐步建立较为完整的环境税征收体系。
  (二)根据理论分析和实际情况,确定合理的环境税率及征收范围
  在考虑我国尚处于发展中国家的实际情况和承受能力的同时,要避免税率过低导致政策失效的问题。我国目前主要实行的排污收费制度,在很多情况下由于收费设定过低而不能平衡私人成本与社会成本的差异,无法起到激励企业降低污染排放量的目的。如果税负过轻,将会导致企业宁可支付税收维持高产量及高排放量也不会削减污染。在征收范围方面,也要参考国际上环境税征收涉及面广的特点,从多个方面合理开展以达到更好的效果。
  (三)重视税收差别和税收优惠的调节作用
  较高的环境税收体系不可避免地会对企业的竞争力产生影响,此时通过税收中性政策进行税收优惠,例如减免所得税、增值税等方式可以降低对于经济的影响。而通过税收差别和优惠,例如对于达到排放标准的企业给予税收减免,可以提高环境税的激励作用,促使企业乃至整个行业转向环保型。
  (四)把征收环境税与我国当前大力推行的循环经济发展模式和资源节约型、环境友好型社会建设结合起来
  学习欧盟经验,在循环经济链条的源头、生产过程和终端排放环节设置具有针对性的环境税种,降低政策实施的成本,提高环境税制效率。结合两型社会建设,在国家级综合配套改革试验区率先进行环境税征收试点,取得经验后在全国推广。同时,高度重视宣传教育,提高公众的环境意识与参与意识,加强公众监督,争取全社会对环境税收的理解与支持。
  (五)重视开征环境税所需的配套政策,建立完善的环境经济政策体系
  开征环境税是一项涉及面广、政策性强的工作,涉及到各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益调整,需要多方面政策的配合以达到预期效果。应加强综合协调的工作,主要包括检查和纠正有害于环境的扭曲性补贴,加大对排放超标企业的惩罚,健全法律法规体系和技术标准,做好明晰环境产权、做好环境核算、公开环境信息等基础工作,加强政府监管和环境管理能力建设,参与环境标准的税收国际协调等。此外,注重环境税制与其他环境经济政策的结合和相互作用,以建立更为完善的环境经济政策体系。
  
  (作者单位:北京大学环境科学与工程学院)

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