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我国地方政府债务风险影响分析

作者: 徐 燕

  从2008年底开始,为应对金融危机的冲击,中央政府出台了大规模的刺激经济政策,有关信贷和地方融资的政策也相应放宽,这也成了各级地方政府扩大融资、投资的重要机遇期,无论是地方债务的规模、超常规的增长速度都史无前例。2010年6月23日国家审计署审计长刘家义作报告时坦言,部分地方政府存在一定的债务风险。
  一、地方政府债务的特点
  (一)规模庞大,结构分散
  目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大,在某些地方,地方财政已经超负荷运转。与此同时,地方政府的举债行为又十分分散,不仅不同程度地负有各种债务,而且均有不同形式的举债欠账行为。并且,地方政府的层级越低所负债欠账的相对规模越大,债务负担相对越重,越容易直接引发各种社会问题。
  (二)隐蔽性强,透明度差
  由于目前地方政府举债属于非法或违规行为,直接违反《预算法》等相关法律规定,因此在举债问题上大都巧借名目,遮遮掩掩,再加上缺乏必要的信息披露机制,谁也说不清楚规模究竟有多大。
  (三)违约率高,负作用大
  由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方,因而地方政府的债务违约率通常是最高的,这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序,而且也严重危及地方政府的信誉和权威,从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。
  二、我国地方政府债务风险及其成因分析
  (一)我国地方政府债务风险
  地方政府债务风险,是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要有以下四种表现形式:一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金,用于偿付到期债务,这将造成其他支出项目资金保证程度下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债,如过分加重纳税人的税收负担等。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。地方政府债务风险就是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性,另一方面也有可控性。
  (二)我国地方政府债务风险的成因分析
  政府投融资体制改革滞后。在我国经济体制转轨中,原有的计划经济体制下的政府融资体制已经打破,新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。这种新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷。
  实施积极的财政政策。国家实施积极的财政政策,对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施,因此,银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款,最终偿债责任会落到地方政府的头上。
  经济风险和社会风险的转嫁。在我国经济体制转轨中,由于政府职能转变滞后,政府对经济、社会微观领域事务干预过多,产权不清,导致经济、社会主体缺乏自我风险约束;由于市场化程度不高、市场准入的限制,保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散、化解经济、社会风险的市场机制难以形成,许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府,形成地方政府债务。
  三、带来的影响
  (一)影响了地方政府的正常运转
  不断加重的地方政府尤其是乡镇政府的债务负担,严重弱化了地方政府的财政吸取能力,导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力,影响了地方政府的正常运转。
  (二)制约了地方经济的发展
  一个地区是否兴旺发达、富有朝气与活力,最基本的因素取决于其是否拥有一个强大的政府。而一个强大的政府最重要的标志,就是这个政府具有足够强大的财力支持其正常职能的履行。
  (三)损害了政府的公信力
  有的地方政府长期超财力举债,因债务不堪重负导致其无法按期归还银行债务本息,或拖欠工程款,或欠发机关事业单位干部职工的工资;有的地方政府连债务利息都无法偿还,根本谈不上还本,只好借新债还旧债,使债务规模越滚越大,有的地方政府为了保证正常运转,挪用社会保障资金、专项资金、项目专款,变卖国有资产,降低了地方政府在人民群众中的威信,极大地损害了政府的公信力。
  (四)危及了社会的稳定
  我国地方政府债务既存在显性风险,又存在隐性风险,但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态,造成各部门对防范化解财政风险的意识不强,加剧了财政风险的累积和膨胀。
  四、防范和化解地方政府债务风险的对策建议
  (一)及时清查债务,提高债务信息的透明度,切实设计可行的债务偿还机制,进行分类化解
  及时地方政府债务清查,按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类,摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上,各级地方政府对直接显性债务,应根据债务的数量和期限,制定中长期偿还计划,并建立相应的偿债基金;对直接隐性债务,应预测未来各年度的支出缺口,制定弥补支出缺口计划。
  (二)加快地方政府投融资体制改革
  (1)规范政府投资范围。按照市场经济要求,政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域,做好政府应该做的事情。(2)统一政府融资管理。政府投资项目所需资金,一律由财政部门举借和担保,其它部门不得举债和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算,加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。(3)制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规,实现政府投融资管理的规范化和制度化。
  (三)完善分税制财政体制
  正视分税制改革以后,中央和地方财权上移、事权下移,地方政府财力不足的问题,以基本公共服务均等化为基础,科学合理地划分各级政府之间的事权。建立事权与财力相匹配的财政体制。属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供,比如基础教育,应由中央政府来承担。属于地方受益的公共产品,再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。合理划分各级政府之间的财权。根据事权和财权相对应的原则,以及我国目前的税制和发达国家的经验,中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主,省级政府税收应以营业税为主,县级政府税收应以财产税为主。同时,还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。规范和加大转移支付,缓解地方政府财政压力。
  (四)开放地方公债市场
  随着我国市场化进程加快,城市化作为一项事关经济发展全局的任务已摆在各级地方政府面前。要加快城市化,地方政府就必须加大城市基础设施投入,这就需要巨额的资金。因此,应逐步开放地方公债市场,允许地方政府发行一定数量的公债,以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。■
  (徐燕,1967年生,湖北师范学院经济与管理学院副教授。研究方向:金融理论与应用)

论文来源:《中国经贸导刊》 2010年第24期
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