促进我国基本公共服务均等化的基本对策

来源:用户上传      作者: 丁元竹

　　一、当前我国的基本公共服务均等化
　　
　　(一)我国基本公共服务的界定及其范围
　　我国现阶段的基本公共服务是指在我国社会主义市场经济基本框架初步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会的公平和公正目标，通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付，和专项转移支付)使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近的与公民基本权利有关的公共服务项目，包括医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务，和养老保险。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。就转移支付而言，基本公共服务均等化实质上是政府间对基本公共服务的责任分享。这种责任分享是建立在公共事务责任明确和财政责任合理划分基础上的。考虑到我国现阶段的特点，尤其是地区差别较大，可以把我国现阶段的基本公共服务分为全国性基本公共服务和省市(直辖市)级基本公共服务。全国性基本公共服务是中央政府根据我国现阶段经济社会发展阶段和总体水平、我国现阶段的财政支付能力、全国城乡差别和地区差别，确定的满足全国居民基本需求的基本公共服务。省市(直辖市)级基本公共服务主要是指一些发达省市根据自己现阶段经济社会发展阶段和总体水平和现阶段的财政支付能力，为满足本省居民需求而确定的，本省市内部的基本公共服务。
　　
　　(二)基本公共服务均等化的界定及现状评估
　　根据国际经验和我国现实，我们把我国现阶段全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准(设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准)，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。基本公共服务均等化要求在基本公共服务面前，每个人都受到平等对待，每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的最终结果也是大致相等的。在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。从工作内容上考虑，可以分为四个部分：第一，通过立法，确立不分城乡、不分地区地使居民能够享受基本公共服务的基本原则和基本框架；第二，确立全国性基本公共服务的基本范围和最低标准；第三，建立和完善与基本公共服务均等化目标相适应的财政体制―政府间财政关系；第四，实现地方政府财政支出能力和财政需求能力均等化，确保居民拥有基本公共服务均等化的权利和机会。
　　现阶段我国基本公共服务不均等是一个基本事实。根据现有的统计数据、已有的研究成果对我国现阶段基本公共服务资源配置状况做出一个基本评估。
　　一是义务教育虽在全国基本实现，但在设施、设备、和人员配置存在巨大地区和城乡差别，这些差别也存在于城市内部的打工子弟学校与公办学校之间，地区因素和体制因素相互交织。
　　二是卫生保健方面的地区差距首先表现在卫生费用的分布上，农村的公共卫生和基本医疗设施与城市比较也有一定差距。其次表现在资源分布上，许多乡镇卫生院的硬、软件条件都不到位，缺乏专业技术人员，甚至缺乏一些基本的手术器材。农民工难以享受到新农合的优惠，而在务工地更难享受到城镇医疗保障。
　　三是我国的社会保障体制的覆盖范围比较窄、各地差异较大、部分社会群体保障待遇水平较低，城乡社会保障存在体制分隔、缺乏衔接。我国农村劳动力进城务工人员的基本养老保险总体参保率仅为15％。在我国农民工整体参保率十分低下的情况下，退保率却在逐年攀升。
　　四是社会福利和社会救助费不能随经济社会发展相应增加，导致社会救助和社会服务保障范围狭窄、标准低。
　　总之，我国基本公共服务资源的配置存在严重地区性不均等。而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。长期的城乡分治在城乡之间形成严重体制分割和城乡歧视。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难，造成了现有的各类基本公共服务体制不接轨。这是中国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。
　　
　　(三)造成我国基本公共服务不均等的原因分析
　　技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套基本公共服务的供给标准和与这些标准相对应的客观因素评估法，用于核定地方财政平衡能力，以及根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”，和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额、政府间计算转移支付数额的方法。
　　政府间关系上，虽然我国提出建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的事还很多。首先，政府间的关系需要进一步理顺，尤其是像在中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难。其次，目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权和责任划分不清，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，来履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政也往往着力提高自己在财政分配中的比重，最终是苦了县乡财政。而县乡政府往往是基本公共服务的直接提供者。再次，我国业已形成的转移支付制度还不完善。建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。
　　在城乡体制上，城乡差别问题在一般意义上不属于均等化范畴。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。
　　
　　二、促进我国基本公共服务均等化的主要对策
　　
　　(一)确定全国基本公共服务范围，建立全国基本公共服务标准，明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域。奠定计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出的技术基础
　　必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究，组织相关部门讨论，在充分沟通、协调

的基础上，达成全社会的共识；制定相应的法律和法规，把基本公共服务与公民的基本权利联系起来，换句话说，把基本公共服务作为居民的基本权利，实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。
　　通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制；制定全国统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备，全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备，以及考虑了当地价格和消费指数的，全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上，建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系；通过规划执行，监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准，在实践中不断提高基本公共服务供给能力，特别是动员企业、社会组织参与基本公共服务供给的能力；研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准，这是政府基本公共服务问责制的技术基础；随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进，“十二五”时期，基本公共服务和公共服务供给将成为这个时期的重要内容，有关部门应当着手研究我国基本公共服务的各项标准，为制定更科学的“十二五”做好准备。
　　
　　(二)根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力
　　要研究中国这样的单一制国家，人口众多、五级政府的情况下，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理?或者采取不同的政府提供不同类型的基本公共服务模式，问题包括：第一、是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准和实施方法、财政体制及转移体制框架；第二、由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估；第三、由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。
　　政府间转移支付的指导思想应当是，通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。
　　应改革专项转移支付补助方式，对于属于中央政府的事权范围的项目委托地方政府完成的，所需经费应全额由中央政府负责；对属于中央政府与地方政府共同负担的项目，也应当直接计算中央政府应承担的部分直接给予补助。
　　在明确了政府间事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。近期内可以考虑从三个方面入手：一是中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距；二是完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制；三是建立政府间各项基本公共服务问责制。应尽快将各项基本公共服务责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度以及下级对上级的监督和反映工作。
　　
　　(三)改革和完善公共服务领域的投资体制。提高公共财政投资效率和基本公共服务质量
　　结合政府转型和推进公共服务建设。在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的供给，政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。
　　通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理；通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督；在公共服务采购中，引入社会组织的参与，构建一个和谐互动的政府与社会的合作伙伴关系。社会组织参与公共服务采购供给，将会在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向社会组织让渡的公共服务的规模与结构。
　　
　　(四)加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接
　　要坚持以社会需求为导向，制定并实施社会公益设施配置标准和规划，大力调整社会事业结构，优先发展基本公共服务，强化重点领域、薄弱环节和薄弱地区的发展，扩大教育、卫生、文化等优质资源的供给能力，使包括迁移人口在内的所有城市居民都能够享有基本的公共服务；以就业为导向，加快职业教育发展。加大对农村职业学校支持力度；要把提高城市化质量放在重要位置，在城市化过程中，要着重解决迁移人口的就业、住房和社会基本公共服务问题，使居住在城市地区的所有居民不分原居民和新迁移人口，人人享有基本公共服务；要调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑进城就业农民工的需要。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，更应该有效服务于全社会；对人口流动应采取疏导和吸引的管理方式，促进劳动力有序流动。通过制定相应的政策和定期发布劳务需求信息，吸引本地需要的技术人才和特定职业的劳动力，避免流入劳动力过剩造成流动人口失业。人口流入地与流出地开展实质性的协同管理；城市规划应该考虑外来人口的居住空间、公共设施，促进农民工成为市民。在重点发展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对农村的反哺，统筹城乡发展。
　　坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路，取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；完善土地制度；进一步消除城乡分割的体制性障碍。
　　对于目前正在进行的统筹城乡发展综合配套改革，应该本着三个有利于的原则进行，“有利于农民问题的解决，有利于农村问题的解决，有利于农业问题的解决，”，在这三个原则下，什么都可以试。对于政府转型和基本公共服务均等化，严格意义上涉及到政府间关系，能否在基本公共服务标准的建设、和公共财政体制设计上考虑与国家基本公共服务的界定、标准接轨，与中央财政接轨。当然，中央政府也要从国家的长远利益出发，对包括统筹城乡试验区在内的各类试验区的试验，国家长期发展出发，考虑基本公共服务的国家内涵、国家标准，以及与之相适应的财政体制。在当前，“全国统筹城乡综合配套改革试验区”不能完全把自己与中央政府隔开，中央政府也不应该简单地通过放权的方式让地方自己完全负责，在欠发达地区公共服务领域的改革试点，中央政府要通过制定全国统一标准、加强地方财政能力。

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