巴西公共服务情况与经验

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　　前不久，国家发展和改革委员会组团考察了解了巴西公共服务部门的基本情况。该国公共服务有以下几个特点：
　　
　　一、把提供公共服务作为政府的重要职能
　　
　　巴西明确界定政府提供公共服务的职能，规定了政府发展教育、科技、文化、卫生等方面的责任，合理划分各级政府在公共服务方面的职责。在教育方面，市政府负责提供幼儿教育和义务教育，经费由联邦政府、州政府和市政府三方分担。举办中等教育是州政府的职责，费用由州财政负担，联邦政府给予适当补助。联邦政府负责在每个州举办一所公立大学，经费由联邦政府拨付。在医疗方面，市政府负责市级医院和卫生站的规划、建设、运行管理等，联邦政府和州政府按照法律规定向市政府拨付部分医疗经费。州政府负责规划、建设和管理州立医院。联邦政府卫生部除对州政府和市政府转移支付医疗经费外，还在全国各地建立了一批条件较好的医院，装备先进的医疗设备和仪器，配备医术精良的医生和护士，为州立医院无法治疗转来的疑难病症患者提供治疗。在科技方面，联邦政府负责基础科学、高新技术研究的投入，少数财政相对宽裕的州也在预算中列支少量科技经费，供州立大学和非营利机构开展适用技术研究。市一级政府一般没有科研经费预算。
　　
　　二、公共服务向弱势群体倾斜
　　
　　巴西政府实施了一揽子措施，健全社会救助体系，保障弱势群体的基本生活和发展需求。
　　一是实施零饥饿计划。该计划包括两项措施，一个是给贫困户每月发放50雷亚尔（1雷亚尔约合人民币3.8元）救济金。另一个是以法令的形式规定，每周一至周五中午，穷人在指定的餐馆花1雷亚尔可享用价值10雷亚尔的午餐。
　　二是提高最低工资和失业保险金标准。巴西政府每年初调整当年最低工资标准和失业保险标准，从2002年4月1日起，最低工资额由180雷亚尔提高到200雷亚尔。目前，有的城市最低月工资额提高到300雷亚尔以上。
　　三是实施家庭助学计划。该计划从2003年开始，具体做法是人均月收入在90雷亚尔以下的家庭，每个6至15岁的在校学生每月可领取15雷亚尔助学金，一个家庭最多可有3个学生获得资助，每月共45雷亚尔。
　　四是推进土地改革。政府利用公共土地和从私人手里收购的荒废土地无偿提供给农村无地居民，这项改革使60多万农民家庭获得5000多万公顷土地，在一定程度上减少了农村贫困人口。
　　五是为城市无房贫民提供住房。近几年，巴西政府出资利用公共土地新建经济适用房，搬迁了一部分住在贫民窟的居民。同时，政府收购市区内废弃的私人住宅，进行简单装修后无偿分配给城市无房贫困居民居住。
　　
　　三、健全提供公立公共服务的制度保障
　　
　　为确保公共服务部门用有限的财政支出提供较好的基本公共服务，巴西政府从立法、经费和人员管理等方面建立了有效的制度保障。
　　一是建立健全公共服务的法制保障。巴西宪法规定了政府提供教育、科技、文化、卫生等公共服务的主要内容、职责分工、经费来源等，确立公共服务部门的法律地位，明确了各类公共服务机构的职责范围。如巴西新颁布的《全国教育方针与基础法》规定8年初等教育为免费义务教育；颁布《科技进步法》、《工业技术创新法》等，确定国家科技发展的重点支持领域，使政府的科技政策保持长期性和连贯性；为促进广播电视、新闻宣传领域公共服务部门的发展，巴西先后出台了《新闻法》、《全国电视广播准则》、《闭路电视法》等。
　　二是实行刚性的公共服务预算制度。巴西宪法规定了联邦、州、市三级政府对教育投入的责任：联邦政府应安排不少于13%的预算经费发展教育，州政府投入文化和教育项目的经费不低于本级税收收入的25%，市政府财政收入的25%必须用于维持和发展教育。
　　
　　四、引入竞争机制增强公共服务机构的活力
　　
　　一是坚持养事不养人的原则。政府根据提供服务的数量，采取零基预算法核定公共服务机构的年度运行经费。政府对公立公共服务机构没有人员编制限制，公共服务机构可以在工作需要的情况下适当增减员工。
　　二是把某些公共服务事项委托给私营机构。对一些适宜由私营机构提供的公共服务，通过公开招标、特许经营等方式，委托给私营机构负责提供。如圣保罗市经过招投标选择两家大型的私营公司分区负责垃圾的收集、处理工作。
　　三是临时性和特殊的公共服务实行购买服务。对一些应用型技术研究、文化、教育项目，巴西政府一般不直接举办提供，而是面向全社会开放申请，择优购买服务。巴西联邦政府科技部每年都安排一部分财政资金用于应用型科技研发，同时科技部还设立了一些基金会，选择支持某些科技创新项目。
　　
　　五、创新管理方式提高公共服务机构的运行效率
　　
　　一是采取信息化手段加强对公共服务的管理。如巴西医疗卫生系统全面实行信息化管理，政府卫生部门给每个公民发放一个有密码的磁卡――“全民医疗卡”，病人凭卡看病，医疗费用和医疗档案均记录在该卡上。同时，建立了四级医院直通卫生部的医疗和经费信息网，患者个人信息、就医医院及接诊医生、治疗措施、费用结算等向联邦卫生部医疗信息中心实时传递。
　　二是创新服务方式有序提供服务。如巴西医疗系统实行“分区分级”治疗原则，居民看病先到所在社区的卫生站，如果卫生站不能医治，再根据病情分级转向治疗水平较高的市级医院、州立医院、联邦医院等。实行“分区”治疗可以使医疗机构随时了解当地居民的健康状况，及时防治传染病和流行病，控制病源，加强健康教育。而“分级”治疗的办法则有利于合理配置医疗资源，节约开支。
　　三是构建科学的公共服务机构治理结构。巴西在公共服务部门中建立了良好的治理机制，一般由执行人、相关业务负责人、工会代表、服务对象的代表、业内专家等组成一个决策机构，重大事项均要提交决策机构讨论决定。
　　四是引入私营部门的管理办法。在经费使用管理上，巴西公共服务机构非常重视成本管理，详尽分析支出的必要性及其可能取得的效果，制定科学的预算标准并严格执行，把不必要的支出降低到最小。在人员管理上，广泛实行岗位管理，制定明确的工作任务和质量标准，采取定期报告、定期考核的办法评价员工工作效率。
　　
　　六、发挥私营机构在提供公共服务中的重要作用
　　
　　一是私营机构满足公众多样化的公共服务需求。巴西公立机构提供的公共服务具有标准化的特点，服务时间、方式和内容都基本固定，私立机构则相对灵活。如公立初等学校和中等学校课程设置相对固定，一般使用统一的教材，学生没有选择的余地。私立学校则根据各类人群的需要，有针对性地安排课程，学生可以根据需要选择课程。
　　二是私营机构向富裕人群提供高质量的服务。由于巴西贫富差距很大，相当一部分富裕人群对教育、文化和卫生等公共服务的质量要求较高，但政府限于财政窘境，只能为社会成员提供基本的公共服务，无法满足富裕人群对服务质量的要求，越来越多富裕家庭的孩子选择去私立中学上学。
　　三是私营机构弥补了公共服务资源的不足。虽然巴西的公立大学和公立中等教育学校实行免费教育，但高等教育和中等教育不属于义务教育的范畴，这两个阶段的教育资源明显不足。如巴西现有的1000多所大学中，公立大学仅有100多所，90%的大学都是私立的，这些私立大学弥补了公共高等教育资源的不足。
　　（国家发展改革委体改司供稿）

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