中国土地利用总体规划存在的问题及其完善路径探究

来源:用户上传      作者: 李 伟 姚 岚

　　摘要:文章分析了我国土地利用规划体系存在的不足,对西方发达国家的土地利用规划体系及进行了总结分析,并针对我国土地利用规划存在的不足,提出了以下的政策建议:明确界定各级土地利用规划的核心目标职责;有选择地开展土地利用规划工作;注重规划之间的衔接与协调,提高规划的质量。
　　关键词:土地规划;规划体系;对策
　　
　　规划是人类社会最基本的活动形式之一,是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计,并给出未来行动路线的过程。规划属于未来学的研究范畴,由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序所组成,相互交错且相互联系的规划系统则是规划体系。规划体系不是一开始就有的。它有一种历史的范围和过程,是随着规划学科的形成、发展和完善而逐渐形成的,针对规划的不同时期、不同对象、不同区域,规划要解决的问题不一样,规划的着重点不一样,规划的内容体系也就不一样,因而规划类型的设置则不同。
　　一、现行土地利用规划体系的几点不足
　　我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成,形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次性强,结构严谨,赋有明显的行政色彩,非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响,再加上其规划本身的针对性和时效性,难免也存在一定的局限性,主要表现在各级规划的职责分工不够明确,规划体系不够灵活,规划协调与衔接性差等。
　　(一)各级规划分工不够明确
　　我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市(地)、县(市)、乡五级,从国家的角度看,国家级的土地利用总体规划越细,规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划,县级土地利用规划主要应注重用途的分区,而乡级规划应注重落实。事实上,在我们审批用地时,主要依靠的是县乡级规划。其实,对于面广量大的用地项目,全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制,而不能在图上进行具体控制。目前,在我国土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象,各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确,不利于规划的实施。
　　(二)规划的协调与衔接性较差
　　在我国规划体系中,客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列,在不同地域层次的空间规划之间,也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前,核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够,尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划,土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等,与城市总体规划的矛盾较大。同时,土地利用规划体系内部协调性也较差,各级总体规划与其相应的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够,尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调,在许多方面图、数与实地相矛盾,不便于规划的实施。
　　(三)规划体系不够灵活
　　主要表现在土地和规划的种类较多,全国规划体系千篇一律,规划形式死板,不便于规划操作,各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的自主权,规划编制不能做到因地制宜。同时,存在重复性规划的现象,规划问的宏观、中观、微观衔接性较差。
　　二、国内外规划体系的借鉴与启示
　　(一)国外土地利用规划体系的借鉴与启示
　　1、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划,用地增长管理规划主要是对建设用地加强管理,控制市区规划的一种方法。六个层次的规划是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。美国的全国土地利用总体规划目前还没有搞出来,联邦土地管理局曾想编制,但由于各州的意见不一致,至今尚未成功。国家级的专项规划已搞了一些,如全国自然保护区规划等;区域级是跨州的土地利用规划,在美国开展较早,其规划的范围可大可小;州级规划主要是控制州内土地利用。各州的做法不尽相同,不少州是州、县同步进行,但有些州是先搞县、市规划,然后综合成州级规划;地区级是按自然界限规定范围,一般包括几个县,县级规划是美国土地规范中一个重要的层次。其注重资源经济情况的分析和用地分区的划定,大部分县已进行了规划;市(镇)级规划的内容比较具体,属城市规划,并有相应比例尺的规划图。
　　2、德国的土地利用规划体系。德国从联邦议院到乡政府,从大城市到乡村,都已形成了规划体系。按照城市的作用和影响,将整个国家分成不同层次的规划区,不同层次规划区的规划有不同的规划内容和粗细不同的规划方案,并将全国划拨为若干个高级规划中心、中级规划中心、低级规划中心和小的规划中心。整个规划分为四个层次,国家级从宏观管理上对全国进行区域性规划,属框架性、原则性规划;州级根据国家级规划的精神和本州的情况,制定本州的规划,属结构性规划;地区级规划起承上启下的作用,市镇村规划则比较具体,包括土地和计划(F规划)、地区详细营建计划(B规划)。根据规划方面的法律条款规定,低层次规划必须服从高层次的规划,同级、同层次的专业规划必须服从整体的区域规划和发展规划,各级政府都设有专管规划的机构和人员。
　　3、日本国土地的利用规划体系。日本的国土规划体系分为四级,全国综合开发规划,三大都市、七大地区和特殊地区(岛屿、山村、欠发达地区等)等区域规划,都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》(1950年)及其相应配套法规,相当集权地制定全国综合开发规划(第5次)、大地区和特殊地区规划;都道府县规划即土地利用基本规划,将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种,它落实全国综合开发规划精神,听取市村町的建设要求,起承上启下的作用;市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体,属实施性详细规划,在市城町下面还专门设有城市规划与农村土地利用规划,且各市村町的情况差别也较大。
　　(二)国内相关规划体系的借鉴与启示
　　1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准,存在不同的国土规划体系,从规划行政区域范围的角度来看,通常划分为全国、省级、县(市)级三个层次;从规范详细程度的角度来看,可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划,主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题,专项规划是在总体规划的框架控制下,针对某一专门问题而进行的规划;详细规划又称国土规划设计,是国土规范的深入和细化,对建设项目做出具体的安排,要求将各规划项目布局到大比例尺地图上。从国土详细规划的作用来看,又有控制性和开发性之分,前者控制国土资源的使用条件、方式等,后者针对某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向,国土规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成,在法定层次之外,辅之以跨省的大区域重点地区规划、省(区、市)内跨地区规划,简单示意为:全国(必须)-大区或重点地区规划(视需要)-省级(必须)-省内跨地区规划(视需要)-县级(必须)。
　　2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整个国民经济建设进行总体的战略部署,国土规划和区域规划同属于国土开发利用和建设为中心的,从战略高度进行的地域性综合规划,在区域层次上有相当的规划复合性,除了全国一级的国土规划外,以省、地(市)、县为主的区域性田地规划亦可以叫做区域规划。因此,区域规划是国土规划的重要类型,是区域性国土规划的同义词,其性质、内容和方法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体的关系,各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分,在国外,国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。

　　3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态,统筹安排城市各项建设用地,合理配置城市各项基础设施,处理好远期发展与近期建设的关系,指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据,详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求,或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要,大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划,县政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。
　　三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究
　　(一)明确界定各级土地利用规划的核心目标职责
　　国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮食安全,实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目标职责是在国家级规划指导下,确保国民经济建设的用地需求,尤其是重大基础设施工程用地,有条件地实现全省耕地总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主,以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕地保护区,制定用地管理制和耕地保护的政策,并标定在规划图件上。县级规划以文本和图件结合为主;乡级规划核心目标职责是具体落实职能规划的指标,进行土地利用规划详细设计,做好图件上的定位控制和定量控制,乡级规划以图件为核心。
　　(二)重点开展县、乡两级土地利用规划工作
　　县、乡级土地利用总体规划是重点,应该加强县、乡级规划的研究力度,注重县、乡级规划的人才和技术设备的投入,逐步实现县、乡级规划的一体化进程(包括编制与实施)。县级规划作为总量控制的最基层,其规划内容要具体体现定位、定量、定性、定序的要求,核心内容是合理控制城镇建设用地规模和切实保护耕地,要求乡(镇)级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定,为土地管理提供直接依据。
　　(三)注重规划之间的衔接与协调,提高规划的质量
　　从目前来看,将国土规范、区域规划、城市规划与土地利用规划等整合为一体是不现实的。因此,当务之急是做好各种规划之间的协调工作,重点是做好县、乡两级土地利用总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例尺的协调,这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图,保持图件的现实性,只有这样,用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协调,在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两规”在时间与空间上的衔接,既定序与定位的衔接,修正“两规”编制的不同点,修正“两规”的城镇用地规模界线。同时,还要注重土地利用规划体系内部的协调,即各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调,当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调,包括定位、定量、定性、定序四个方面的协调。
　　参考文献:
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　　7、但承龙,王群.西方国家与中国土地利用规划比较[J].中国土地科学,2002(1).
　　(作者单位:李伟,贵阳市土地开发中心;姚岚,四川农业大学经济管理学院)

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