新贸易保护主义下我国政府及企业的应对之策
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作者: 陈伟芝
摘要:新贸易保护主义在金融危机的阴影下重新抬头,并愈趋多样化和复杂化。文章通过分析新贸易保护主义的特点,并以轮胎特保案为视角深入剖析了我国政府及企业的应对策略。
关键词:新贸易保护主义;轮胎特保案;贸易救济手段
美国总统奥巴马于2009年9月11日批准了对从中国进口的乘用车和轻型卡车轮胎采取特别保障措施,在原来4%的常规关税基础上分别加征35%、25%和20%的三年期惩罚性关税。这一措施一公布就掀起了轩然大波,标志着美国贸易保护主义明显抬头。我国轮胎出口因此遭受重创,据橡胶工业协会副秘书长徐文英透露,目前我国轮胎出口量比“特保案”前下降了70%-80%,多数企业很难出口。在这场“轮胎保卫战”中我方积极应对,虽然结果令人遗憾,但也为我国企业积累了许多应对新贸易保护主义的宝贵经验,具有很强的借鉴意义。本文先分析新贸易保护主义的特点,再结合轮胎特保案分析我国政府及企业可采取的应对之策。
一、新形势下贸易保护主义的特点
在国际金融危机的深远影响下,各国纷纷采取贸易保护主义,而新形势下的贸易保护主义呈现出一些新的特点,主要是更加多样化和复杂化。
(一)贸易保护领域及贸易保护手段多样化
贸易保护领域从商品贸易领域扩展到劳动力雇佣和金融领域,进而向服务和与贸易有关的投资和知识产权延伸。
在货物贸易上,保护手段从传统的关税措施发展到采用各种非关税措施,到更多地采用环保、SA8000社会责任标准等措施。例如,美国等西方国家若认为贸易伙伴提供的产品是由劳改犯、童工参与制造,或是在没有安全和健康保障条件下生产的,并且有证据证明该事实,就会将贸易伙伴的产品拒之门外。
对于服务行业,也在产品移动、人员流动和开业权等方面设置了更多限制,还出现排外劳工等。2009年年初先是奥巴马抛出“购买美国货”条款,随后美国参议院又通过了一项“雇美国人议案”,要求接受政府救助的银行等金融机构在增加雇员时,必须优先考虑美国国籍的申请者,而外国雇员不得超过总员工的15%。英、意、德、法等国也出现了“购物就购本国货”、“裁员就裁外国人”的口号。
在金融领域,美、日、欧等国鼓励本国银行主要为国内资产投资,把银行给国外的贷款调回国内。法国、德国政府设立基金帮助本国企业免遭外国企业并购。据国际金融协会调查,2009年流向新兴市场的私人资将由2007年的10000亿美元骤至1650亿美元,降幅高达82%。这种金融重商主义将导致新兴市场国家企业融资困难。
在与贸易相关的知识产权上,非理性的维权及任意侵权现象频频出现。发达国家及其跨国公司借助知识产权等法律形式,貌似公正合理,实则制约了发展中国家的技术进步、产业升级和扩大贸易投资活动,达到贸易保护的目的。
(二)滥用贸易救济措施
新贸易保护主义另一主要表现形式是滥用救济措施。根据WTO相关规则,一般情况下允许存在三种贸易救济的手段,即反倾销、反补贴以及一般性保障措施。这些贸易救济措施比起关税与非关税壁垒,具有名义上的合法性,所以越来越被当作贸易保护的重要措施。
新贸易保护主义运用反倾销战略,将受指控方原本符合公平竞争原则的比较利益优势消除殆尽,从而作为控制进口的有效而便利的手段。2009年前八个月就已经有超过100多起针对我国的反倾销贸易案件。世界贸易组织总干事拉米坦言,我国已经成为反倾销最大打击对象。
而轮胎特保案则预示着在在金融危机中处境艰难的新形势下,特保措施将成为美国及其他国家对我国产品设限的又一个有效的贸易救济措施。
一般来说,反倾销、反补贴是针对所谓“不公平贸易”实施的贸易救济措施,一般性保障措施则是专门针对“公平贸易”下出现的国内产业受损的情形。因此采取一般性保障措施必须具备更加严格的触发条件以及损害标准,要求对所有来源的产品普遍适用,并且要提供补偿。美国2001年依据201条款决定对进口的部分钢铁产品采取为期3年的保障措施,该案以最后败诉及欧盟、日本、中国等启动防御性的保障措施告终,这给了美国深刻的教训,之后美国没有再提起一般保障措施。
而特别保障措施是指《中国加入WTO协议》第16条规定的,我国“入世”时不得已接受的“特定产品的过渡期保障机制”(transitional product-specific safeguard mechanism)。该条款专门针对我国产品,为期12年。根据该条规定,如果原产于我国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或者威胁造成市场扰乱,则受到此类影响的世贸组织成员可以请求与我国进行磋商,如果自我国收到磋商请求后60日内双方没有达成协定,则受影响的世贸组织成员有权在阻止或者补救这种市场扰乱所必需的限度内,对此类产品撤销减让或者限制进口。
与一般保障措施制度相比,特保措施具有实施对象的歧视性、实施条件宽松、实施程序简单,磋商优先性减弱、实施期限延长、救济方式有“灰色区域措施”复活的征兆、出口限制更严格、失去了发展中国家的优惠待遇,特别是缺乏必要的贸易补偿,这是美国青睐对我国实施特保措施的根本原因。
从这次的轮胎特保案就可以看出:在轮胎特保案听证会上我国代表团提出了有力的证词,而美国本土轮胎企业却没有一家出席,大多数作证的美国业界代表也认为对中国轮胎的制裁建议纯属得不偿失。但遗憾的是2009年9月11号奥巴马还是公布采取特保措施。我国政府于9月14日就美国轮胎特保措施启动世贸组织争端解决程序。按照相关程序,双方于11月份在日内瓦就此案举行了磋商,但未能找到令双方满意的解决方案。尽管在当天的会议上,中方向世贸组织提出设立专家组的要求,但是美方按照相关程序阻止了专家组的设立。只能在2010年1月19日举行的第二次世贸组织争端解决机构会议上,再次提出设立专家组的要求,这时美方无权再次阻止,专家组自动成立。WTO现已着手调查美国对中国输美轮胎加征关税一事,但世贸组织专家组一般需要至少半年才能就一场争端做出裁决,而做出终裁则需要两年半。这也意味着,即使WTO终裁中国获胜,美国的轮胎特保时间也将到期,恐怕那时中国轮胎已经丧失了美国的市场,只能要求点象征性的赔偿了。
鉴于特保措施将于2013年底到期,应防止美国在此之前大肆滥用特保措施。另外,特别保障措施还有一项很具有杀伤力的条款,即“贸易转移”条款。根据该条款,如果美国对中国输美轮胎采取特保措施后,使得原先出口到美国的中国产品转向了其他WTO成员方的市场,则这些WTO成员国可以援引“贸易转移”条款相继对我国采取特保措施,从而产生连锁效应。比如2005年4月6日,欧盟紧跟美国其后对中国纺织品发起特保措施调查;此次美国轮胎特保调查立案不久,2009年5月18日印度就对中国的客车轮胎提起特保措施。
(三)层出不穷的贸易保护措施愈驱复杂化
当前各国藉着环保、国民健康、安全和社会责任等名义而确立的许多贸易保护措施已超出世界贸易组织现有协定与协议的约束范围,应对和解决起来难度加大。又如限定某些进口产品在特定港口进关等贸易保护形式更加隐蔽和软化。很难判断这些名义繁多的贸易保护主义手段是正当还是不正当的。由于科学技术、资金和检验能力的相对落后,在兴起的新贸易保护主义面前,发展中国家将处于被动和弱势地位。
(四)贸易保护措施的出台频率高且涉案金额大
据WTO预计,2009年世界反倾销调查数量将达230-250起,远超过2008年的212起。与此同时,中国商务部的数据显示,截至2009年11月初,共有19个国家或地区对中国产品发起101起贸易救济调查,涉案总额超过116.8亿美元,同比增幅达639%。据世贸组织的数据显示,我国已连续15年成为遭受反倾销反补贴调查最多的成员,全球约35%的反倾销、71%的反补贴涉及我国。预计2010年我国仍将是遭受反倾销反补贴调查最多的成员。
在贸易专家眼中,美国2009年针对中国“立案频率之高,在世界贸易救济史上都极为罕见”。截至2009年11月底,美国2009年发起各类贸易救济案约为50宗,其中超过一半针对我国。而且涉案金额越来越大,仅轮胎特保案和输油管反倾销和反补贴案两项,涉案金额就接近50亿美元。
二、新贸易保护主义下我国政府和企业的应对措施
从2009年9月美对华油井管反补贴案的初裁和轮胎特保案,到12月30日美国批准对中国产石油钢管征收约10%-16%关税,以及欧盟等各国决定对产自中国各类产品征收反倾销税等其他贸易争端案,中国成为当前一些国家挽救经济和贸易保护主义首当其冲的受害国。因此,如何应对美、欧等国针对中国的各类反倾销、反补贴、保障措施及“特保”措施等贸易保护行为,维护我国国家利益和企业利益的最大化,已成为一项紧迫课题。
(一)了解规则,合理应用
全面了解欧美等国反倾销、反补贴、反规避等贸易壁垒的“游戏规则”,做到知己知彼。这样,在遇到不合理的贸易保护调查时才能利用好规则,才能提出针锋相对的有力抗辩。以这次的轮胎特保案为例,根据美国1974年贸易法,提起特保救助有两个条件:从中国进口产品数量激增;造成显著影响。所以美国工会起诉的理由是:2004-2008年,中国对美国轮胎出口的数量上涨了215%,金额上涨了295%,中国轮胎占美国市场的份额由5%上涨到17%;引起了美国轮胎行业失业人口4400人,预计2009年将新增失业人口2400人。而事实上,我国商务部及国内产业代表团通过大量的证据材料显示:2007-2008年中国输美轮胎总金额仅增加了2.2%,2009年上半年比2008年上半年同期还下降了16%;中国涉案产品主要供应美国的维修市场,而美国自产轮胎主要供应原配市场和替换市场,两者并不存在直接竞争关系;美国轮胎产业的经营状况在中国产品进入美国市场前后并无明显变化;美国轮胎工人的失业主要由于美国四大轮胎公司出于选择高端市场而主动进行的结构调整,与中国产品的进口无关。并且从中国进口的轮胎中有一大半是美国四大公司在中国设立的独资或合资厂生产回销的。另外,即使美国停止进口中国产轮胎,此类轮胎仍然要从其他国家替代进口,仍解决不了美国轮胎工人失业的问题。从这些方面入手,以事实为证,以法理为据,可以很好地驳斥美国工会的观点,揭露美国滥用特保措施行贸易保护之实。
另一方面,通过认真研究和利用各贸易伙伴国的规则和适用的标准,有助于我国企业根据国际规则和惯例了解进口国同类产业竞争者的产品结构、生产规模、销售量、质量标准和价格水平等情况,从而建立一系列生产、质量控制、环境保护、知识产权保护、财会、管理、进出口、投资等制度,注意生产、组装程序的合理安排,以合理的程序、合法的价格开拓海外市场,减少对进口国同类产业的损害威胁,避免盲目出口而被反倾销。
(二)我国可采取WTO规则允许的救济措施等反制措施
为了遏制美国对我国大行贸易保护之势,我国政府应强劲回击,以使美国再次使用特保措施等贸易保护措施时有所顾忌。如特保案发生之后,中国商务部立即于2009年9月13日毅然做出决定,对美国部分进口汽车产品和肉鸡产品启动反倾销和反补贴立案审查程序。我国这一反制措施涉及的销售金额大约有20多亿美元,与中国轮胎特保案受限制的金额差不多。若是美国还是以其政治利益为主,而无端损害我国正当经济利益,我国还可以对美国农产品如大豆等对中国优势出口产业提起反补贴调查,给予美国更大压力。另外,美国目前资金缺口较大,我国可以利用减持或者少购买美国新债券作为谈判的筹码。
(三)充分利用WTO争端解决机制等司法程序
面对各种贸易保护措施时,我国应不放弃任何司法权利。可以利用实施贸易保护国国内司法程序,向该国国际贸易法院等相关机构进行上诉。特别是作为WTO成员国,解决纷争的有效办法就是要充分利用WTO争端解决机制。虽然很有可能轮胎特保官司在世贸组织里裁判结束时,美国轮胎特保措施已经到期了,但是还是应该申诉,因为WTO如果认定美国的做法违反了WTO规则,今后别的国家考虑采用类似措施时,我国能有更有力的证据进行阻止。WTO的裁判对这个案件本身来说没有补救作用,但对今后有重大的引导作用。
(四)适当扩大进口,并实施以进口带出口战略
随着我国与世界经济融合程度的加深,我国进口额飞速增长,我国进口贸易额居全球第三。我国进口商品来源大多是发达国家的各种工业制成品,特别是各种先进工业设备,其进口数额约占当年进口总额的70%以上。在此基础上我国还可以适当扩大进口,因为目前我国存在着巨额的贸易顺差,这也是这些年国外对我国频频采取贸易保护措施的一大原因。面对我国如此巨大的进口市场,我们完全可以实现以进口带动出口的战略方针,引起发达国家之间的充分竞争,改善我国出口贸易环境。我国可以根据与各个经济体贸易顺差的不同程度,来决定扩大进口的规模,其中重点扩大对美国和欧盟的进口。当然,进口的种类应优先考虑资本技术密集型产品和国内紧缺产品,以充分发挥进口对经济增长的促进作用。
(五)借助进口商及游说公司等多方面的力量和渠道
在反倾销、反补贴等贸易保护措施前,国外进口商和我国出口企业其实是同一个利益集团下的,故我国企业应加强同国外进口商的合作,充分借助国外进口商的积极性和主动性,发挥进口商的优势。因为进口商可以更好地在其国内说服相关产品用户和利益集团向反倾销主管机构施加压力,还能协助寻找相对低的替代国价格等有利我方的证据。这样相互支持、配合,联手参加应诉,不仅增加胜诉的机会,而且会进一步巩固双方之间原有的合作关系。还可以借鉴轮胎特保案中我国赴美代表团的做法,即聘请美国游说公司。美国游说公司由来已久,有的已颇负盛名,这些公司的说客,很多都是政府退下来的显要政客,能够更好地向美国政府相关部门传递我国企业的声音,影响政府的决策过程。
(六)改善国内贸易环境,积极扩大内需,降低对外贸易依存度
我国是世界上人口最多的国家,由于经济发展迅速,居民购买力也达到较高水平,国内市场十分庞大。政府应着力改变国内信用体系建设滞后和物流成本高昂的现状,建设一个规范运行的国内统一大市场,为企业开拓内需创造良好的环境。我国可以人民币升值为契机,调整经济发展战略,降低目前过高的外贸依存度,减少中国产品对世界市场的依赖性和中国经济对世界经济的依赖性,并缓解频繁暴发的贸易摩擦。
(七)鼓励企业进行对外直接投资,实施“走出去”战略
在当前贸易保护盛行的情况下,我国应鼓励企业进行对外直接投资。当前我国人民币升值、外汇储备充裕,而欧美等主要发达国家在金融危机冲击下对外直接投资直线下降,正是我国企业实施“走出去”战略的大好时机。加快对外直接投资不仅可以避免日益盛行的新贸易保护主义,还可平衡我国资本的流入与流出。我国有实力的企业可以依靠自己的比较优势在国外建立合资企业或进行海外并购,参与国际分工与市场竞争,还可获得东道国的资源、技术、市场、人力资本等要素,扩大国际市场占有率和获得规模经济收益。在此过程中,政府要在政策上和资金上给予对外投资企业有力的支持,可以为企业提供咨询、信贷等服务,增强企业“走出去”的信心和动力。
(八)提升产业结构和产品结构,增强企业核心竞争力
产业结构和产品结构低下是我国遭遇贸易摩擦的重要原因。轮胎特保案再次给我国企业敲响警钟,因为特保案涉案轮胎就主要是一些低端产品。我国应积极调整产业政策,促进产业结构升级,加大对高新技术产业的扶持和投入,鼓励企业进行自主研发,优化出口产品结构,提高科技含量,打造高品质的企业形象才是长久之计。我国企业应树立品牌意识,实施名牌战略,大力提高商品附加值,提高企业核心竞争力,实现出口增长方式从粗放型向集约型的转变,把国际贸易中的竞争优势从价格优势转移到质量、技术和产品差异化等因素上来,并合理提高售价,这样不仅可以减少不必要的反倾销的麻烦,还可改善我国的贸易条件,改善企业的盈利状况。
(九)发挥行业协会作用,加强企业管理,积极应对
2009年6月29日美国国际贸易委员会对轮胎特保案做出救济措施后,7月15日,中国橡胶工业协会就发表了致美国总统奥巴马先生的公开信,之后又代表中国轮胎企业赴美参加听证会,明确地表明了我国行业协会的态度。可见,在发达国家与我国发生贸易摩擦与纠纷的时候,由行业协会代表出口商出面应诉,可以更好集中人力、财力、物力,避免单个企业的势单力薄,也可防止许多同行业的企业“搭便车”心理的消极影响。另外行业协会还应大力发挥法律等方面咨询服务及协调监督的作用,规范企业行为,防止企业低价倾销和盲目竞争的现象出现。另一方面,我国企业也应加强自我约束,加强内部管理,完善会计核算和财务管理等制度,提高反倾销等贸易保护措施的应诉水平。
三、结束语
在贸易保护主义大肆抬头的情形下,我国企业无须恐慌,也不应消极对待,而是应当充分发挥倒逼机制的作用,积极应对贸易摩擦,并以此为契机,促进我国产业结构的升级,增强国际竞争力。
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(作者单位:广东交通职业技术学院)
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