我国个人所得税改革的基本思路
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作者: 李 芳
摘要:个人所得税制度的改革已经成为我国社会各界争论的焦点,文章就我国目前个人所得税存在的不足之处,提出了个人所得税改革的基本思路。
关键词:个人所得税;税前扣除标准;超额累进税率
一、我国个人所得税的总体概况
在我国以流转税为主体的税制结构中,虽然商品税占税收总收入高达60%以上,这些商品税很大程度上为消费者所负担,但由于其价税合一的特性,人们并没有非常强烈的税负过重的感觉。与此形成鲜明对照的是,占税收总收入仅为7%的个人所得税直接由人们负担,其税负高低极易被纳税人感觉到。个人所得税在我国税收体系中的地位也越来越重要。实施新税制以来,个人所得税收入呈现快速增长的趋势,是同一时期收入增长最快的税种之一,已成为我国财政收入的重要来源。这是与广大人民群众休戚相关的一个税种,个人所得税的改革引起了学界、政府和人民群众的广泛关注。
自1994年新的个人所得税法实施以来,对经济建设和国家的宏观调控起到了积极的作用,尤其是在社会收入分配调节领域更是发挥了巨大作用。但是,分析我国个人所得税的现状,可以发现,随着社会经济形势的不断变化,我国个人所得税的规定已不能适应现代社会发展的需要,导致了越来越明显的非效率和不公平问题,对它的改革完善已经势在必行。
二、我国个人所得税存在主要问题
(一)我国个人所得税中税前扣除标准调整过于频繁
由于受通货膨胀的影响,我国个人所得税中税前扣除标准调整过于频繁,单就工资薪金所得来说,从2006年1月1日起将费用扣除标准从800元提高为1600,历经了28年;2008年3月1日起又将费用扣除标准从1600元上调至每月2000元,时隔两年零两个月;到2008年底要求提高费用扣除标准的呼声又起,尤其在当前国际金融危机的背景下,许多专家学者在不同场合呼吁,应该继续提高我国个人所得税起征点水平,并对其赋予了很多诸如减轻税负、扩大内需、刺激消费等内涵。基于对我国个人所得税职能定位的判断,大幅度提高个人所得税的税前扣除标准,只会造成个人所得税纳税人的大幅减少,个人所得税收入的大幅滑坡,个人所得税筹集财政收入的功能难以发挥,其调节收入分配、改善税制结构的作用无疑是画饼充饥,另外客观上对进一步增强公民纳税意识产生一定的负面影响。
(二)税前扣除的标准不同、税率不同、时间不同导致税负不公
我国现行个人所得税法规定,对个人不同的收入按不同税目实行分项减除“费用扣除标准”。例如:假设有甲、乙、丙、丁四名纳税人月收入相同,均为3800元。其中,甲的工薪收入为2200元、劳务报酬收入和稿酬收入各为800元,按现行规定甲需纳10元;而乙若工薪收入为2000元、劳务报酬收入1800元,则乙当月要缴纳个人所得税200元;丙的月收入若全部为工薪收入则要缴纳个人所得税155元;丁的月收入若全部为劳务报酬则要缴纳个人所得税600元(见表1)。
可见,对于均为劳动所得的工薪收入、劳务报酬收入和稿酬收入采用分项扣除“费用扣除标准”的做法,造成了收入相同的纳税人纳税负担的不同,也造成了分配不公;同时还为纳税人避税留下了空间。另外,目前有许多低收入的自由职业者,他们中流传这样的说法:“三年不开张,开张吃三年。”这正是他们收入不稳定、不均衡的真实写照。我国目前的《中华人民共和国个人所得税法》第九条规定:特定行业的工资、薪金所得应纳的税款,可以实行按年计算、分月预缴的方式计征,具体办法由国务院规定。对于所说的特定行业,是指采掘业、远洋运输业、远洋捕捞业以及国务院财政、税务主管部门确定的其他行业。而实际上对于好多未列入以上特定行业的自由职业者,由于他们取得收入时间不平均,同样面临税负不公的问题。假定有甲乙两个自由职业者纳税人,甲在某年内每月劳务报酬收入为1000元,全年共收入12000元,则要缴纳个人所得税额=(1000-800)×20%×12=480元;而乙在某年度内仅获得一次劳务报酬收入12000元,则需要缴纳个人所得税额=12000×(1-20%)×20%=1920元。由于以上规定的局限性,导致了纳税期限不同而收入相同的纳税人要承担不同的税收负担。
(三)实行的“一刀切”的个税征管模式,不能体现税收的公平与公正
我国现行税率针对个人收入而设计,只要是月收入过了起征点的居民,不论家庭负担轻重有别,不论是否已婚,均适用相同的税率,使得个税在公平税负方面无法兼顾不同家庭、不同个人的实际经济状况。有政协委员曾经举了这样一个真实的例子:某先生在广州某事业单位上班,妻子没有工作,夫妻俩都是独生子女,4位老人均没有退休金。7口之家就他一个人在工作。结果他的收入所得在纳完税后,连维持一家人的生存都成问题,孩子要上学,老人要看病,生活负担压得他喘不过气来。而他的同事可以买房、买车、旅游。不考虑家庭支出情况,一刀切征收个税,显然有失公平。
(四)税率级次过多,级距缺乏统一规律
我国个税中有累进税率和比例税率两种,其中对工薪所得实行九级超额累进税率,对个体工商户生产经营所得实行五级超额累进税率,月工薪所得“超过10万元以上”的税率更是高达45%。月应纳税所得额在500元以下按5%征收、500元-2000元按10%征收。一旦超过2000元,税率增加很快,可谓“累”得快、“进”得急。实际上,绝大部分纳税人只适用5%和10%两级税率,20%-45%的税率基本不起作用,每月工薪所得超过10万元需要适用45%的最高税率的人更是风毛麟角,在实际执行中可谓形同虚设。况且,税率越高,对纳税人避税、逃税的诱惑就越大,避税、逃税事件也就越容易发生,客观上增大了税务机关的征管难度。因此这种边际税率过高、税率级次过多的设置是不尽合理的。
另外,我国对工薪所得适用的累进税率,累进级距过多,对中低收入的累进程度跳跃性过快,各级分界点的设置缺乏统一的逻辑规律,第2档的上下界与第4档上下界之间存在十倍的关系,第5档到第9档的分界点呈现出等差数列关系。我国5%的最低边际税率只适用于月应纳税所得额500元以下,范围显得过于狭窄,让很多纳税人感觉这种制度只是为国家多征收税收,而不是在调节收入,因此也打击了广大纳税人的工作积极性。此外,目前的每一个纳税级别的间距从500元,到1500元,再到3000元,之后就急速扩大到15000元、20000元,级距曲线显得过于“陡峭”。
三、我国个人所得税的改革思路
(一)费用扣除标准应克服通货膨胀的影响,实行税收指数化调整
从资源配置的角度看,通货膨胀使纳税人税后的实际工资率低于无通货膨胀时的实际工资率,从而增强了个人所得税对于闲暇和工作之间的替代效应,扭曲了劳动力资源配置。此外,尽管纳税人的实际税负皆因通货膨胀而上升,但上升的幅度并不相同。总体而言,低收入者税负上升的幅度高于高收入者上升的幅度,所以通货膨胀更多地损害了低收入纳税阶层的利益,使个人所得税产生了逆向再分配效果。
通货膨胀侵蚀了个人财富,给居民带来了虚假所得。为减少同通货膨胀对个人所得税的影响,合理税负,我国应将“费用扣除标准”与通货膨胀率挂钩,实行指数化调整,即以物价指数累计上涨10%为一个调整期比较适宜;正常年景大约3年左右有一次调整。这样既可以防止出现28年才调整一次的停滞现象,也可以避免连年都要调整的过于频繁的情况发生。总而言之,通过这种指数化机制,确保物价波动情况下纳税人税负水平的相对稳定,从而避免因通货膨胀导致其实际税负加重的现象;同时它对解决我国目前税基标准“几年一修改”的问题也有实质性的帮助。
(二)提高非劳动所得的税率,统一劳动所得的税率
我国现行个人所得税法对同属于劳动所得的工薪所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得以及对企事业单位承包承租经营所得分别适用不同的税率和费用扣除标准,使得高收入者因为来源众多或转化来源而适用低税率,工薪阶层却承受着繁重的税负。因此,应将上述三大部分劳动性所得统一合并按同一超额累进税率征税,以体现“相同性质所得相同待遇”原则。
另外,我国当前个人所得税法对劳动所得适用较高的累进税率,对非劳动所得适用较低的比例税率。而当前高收入人群的收入大多来源于非劳动收入,若按照现行的税率制度,极易产生对居民收入的逆向调节问题,造成税负显示公平。因为劳动所得为勤劳所得,它与个人的能力、健康和寿命直接相关,随时可能终止,而且受众多意外因素的影响,比较不稳定。但以上特征是非劳动所得不存在的。因此,对劳动所得与非劳动所得应该区别对待,非劳动所得适用的税率理应高于劳动所得适用的税率。
(三)税率适用应兼顾婚姻家庭等“人性化”因素
我国是一个大家庭观念很重的国家,个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上,一个家庭的总收入比个人收入也更能全面反映其真实能力。以家庭为单位征收个税也符合国际惯例。为了保证税收负担公平、合理,现在不少国家在个人所得税申报的问题上实行的是“夫妻联合申报”或“家庭申报”。
在目前我国税收征管手段和征管水平比较落后的情况下,做到使家庭中所有成员的收入透明化,难度还是极大的。同时,我国的家庭结构复杂,这种以生活在一起的大家庭为单位设计税率还比较困难。我们可暂时以夫妻关系为基本单位,将多代同堂的家庭按婚姻关系拆分为几个小纳税家庭,分别适用税率。同时,对于夫妻双方联合申报和单身申报的税率应有所区别,以使个税切实起到再分配的效果,真正体现个税调整的公平性。
(四)减少累进税率档次,调整各档次级距
一般说来,个人所得税边际税率越高,愿意纳税的人越少;个人所得税边际税率越低,愿意纳税的人相应会增多。因此,个人所得税在税率选择上应遵循简洁、低税的思路。减少级次,从而拉缓“级距”,能更好地体现“缩小收入差距”以及“量能负担”的原则,有利于构建“橄榄”形社会收入结构。尤为重要的是,在此次金融大海啸的冲击下,我国实体经济遭遇了严酷的寒冬,降低个税的边际税率可以有效地刺激我国居民消费,促进经济的复苏。
另外,个人所得税是一种调节收入分配的杠杆,因此在确定税率的累进级距时,一方面要符合所得分布的实际情况,另一方面要符合公平负担的要求。据国家统计局数据显示,北京、上海等经济发达省市的年人均工资水平远远高于全国平均工资水平。与此同时,高工资必然伴随着高消费水平,但这些地区的中低收入者和其他地区的收入者所适用的税率表却相同,这在理论上显然是说不通的。对中低收入者不公的现象,我们可以通过调整各档次特别是前三档级距的方式来解决,如将第一级税率适用范围调整为“不超过2000元的”,将第二档税率适用范围调整为“超过2000元-6000元的部分”,将第三档的税率适用范围调整为“超过6000元-18000元的部分”。而对高收入者,可以借鉴美国税率中的“累进消失”结构,对课税所得超过一定数额时不再按超累进税率计税,而实行特殊的比例税率计算,以此将高收入者在低税率阶段得到的优惠抽走。在当前我国贫富差距较大的形势下,采取“累进消失”的税率结构,更有巨大的社会意义。它既能确保低收入者享受较低税率带来的利益,贯彻税收的公平原则,又可使高收入者在退清其所不适宜享受的低税率优惠之后,只需面对一个较低的比例税率,从而体现税收的效率原则。在此,公平与效率两者兼顾,税收的再分配功能也必将得到更好的体现。
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(作者单位:山西金融职业学院)
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