基于新制度主义经济学的独立董事制度分析

来源:用户上传      作者: 王　兴　周裕华

　　摘要：作为完善上市公司治理结构的独立董事制度已经以法律法规形式在中国得到了普遍的实施，该制度的形成过程具有明显的强制性质制度变迁特点。为何中国上市公司会采取独立董事制度？独立董事制度的实施是否为企业带来了应有的效果？从经济效率角度看，该制度貌似未起到应有效果，但是从新制度主义经济学的角度，组织趋同、合法性机制等理论的引入却可以很好地解释该制度的作用。
　　关键词：独立董事制度；强制性制度变迁；组织趋同；合法性机制
　　
　　一、独立董事制度出现的背景
　　
　　现代公司制的重要组成部分是公司的治理结构，经过近百年的实践，现代公司制的治理结构形成了所有权和控制权相分离的特点。
　　在理想状态下，所有者和经营者各司其职，保证企业的正常运行，各自的利益得到满足。但公司所有权和控制权相分离的治理结构后会出现委托代理问题。经营者的利益并不能完全与所有者完全一致。经营者的目标，可能是其收入最大化、企业规模的扩张等等。在追求这些目标时，就会背离损害利润最大化的所有者利益。为了解决委托代理问题带来的弊端，形成了董事会制度。在完美的公司治理结构制衡机制中，董事会被设计为所有者（股东）和经营者（经理）阶层间的重要枢纽，它必须保证相对独立于公司控股股东、内部经理层。
　　虽然董事会的设计可以从理论层面上解决委托代理问题。但在实际运作中，董事会仍存在问题。董事会不能完成其应尽的职责。董事的个人利益与全体股东的利益之间通常存在着无法避免的矛盾，尤其是当董事本人同时还在公司内担任管理职务时，两者之间的利益经常会发生冲突。从而形成了新的一层委托代理问题。特别是在20世纪七八十年代，公司内部董事不能独立参与公司治理的问题日益凸现，因此，在这经营权与所有权相分离的模式下，董事会成员不能仅由公司的高管人员担任，还必须引入一定数量的与公司和主要股东之间不存在的重大利益关系的独立董事，为董事会带来公正、客观的意见和观点，并在执行董事与公司利益发生冲突时，从独立的角度帮助公司进行决策。该制度被称作独立董事制度，利用独立董事制度，防止由于委托代理带来的管理层侵害所有者，大股东侵害中小股东利益的问题。
　　独立董事在财产、人格、业务、利益和运作上都具有独立性。不像内部董事那样直接受制于公司控股和公司高级管理层，有利于董事会对公司事务的独立判断。一方面可以制约内部控股东利用其控制地位做出不利于公司和外部股东的行为，另一方面也可以独立监督公司管理层，减轻内部人控制带来的问题。
　　
　　二、中国上市公司采取独立董事制度的制度变迁
　　
　　（一）独立董事制度的形成过程
　　中国的上市公司中国有企业占据了大部分，这使得整个资本市场发育十分不健全。特有的国有背景使得很多上市公司在治理结构上很不规范。根据上海证券交易所1999年底的调查，中国上市公司股权集中程度相当高，仅国家股、法人股的比例普遍高达60%以上，董事会的70%左右的成员来自股东单位的派遣，来自第一大股东的人数已超过董事会总人数的50%，这意味着拥有少数股份的社会公众股因其与大股东股份上的差距而被排除在董事层之外。这种畸形的治理结构必然导致上市公司运行的失败，出现了如郑百文、深大洋的内部人控制、猴千、济南轻骑的大股东掠夺、苏二山、深中浩、四砂股份的控制权掠夺、活力二八、康赛股份的关联交易等问题。
　　为了解决上市公司这种不合理的治理结构，完善中国的资本市场，相关管理部门引入了独立董事制度。接轨国际化公司治理，制衡董事会内部结构、提高董事会决策水平、保护中小股东利益是证监会设计中国独董事制度的目标。
　　1997年12月，中国证监会发布的上市公司章程指引中出现了对上市公司引进董事的非强制性规定。
　　1999年3月国家经贸委和证监会发布的《关于进一步促进境外上市公司范动作和深化改革的意见》中进一步要求境外上市公司逐步建立健全外部董事和独董事制度。
　　深圳交易所2000年9月制定的《创业板股票上市规则（送审稿）》明确规定上市公司董事会必须包括两名独立董事。
　　上海证券交易所在2000年11月发布的《上市公司清理指》（草案）中指出，将来上市公司应至少拥有两名董事，而且至少应占董事会席位的20%。
　　2001年8月21日，证监会发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》通知。它将独立董事定性为不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所聘的上市公司及其股东不存在任何可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。
　　2006年1月1日新《公司法》第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。上市公司独立董事制度基本形成。
　　（二）独立董事制度的强制性变迁
　　从独立董事制度的形成过程可以发现，该制度是通过政府管理部门利用法律法规的方法强制实行的制度变化过程。上市公司设立独立董事，并不是由于自身发展过程中的需要而自发形成的制度，而是由于政府主管部门设立法规，强制要求上市公司必须完成的制度变化。该制度变化过程之所以会呈现出强制性的、自上而下的变迁，是由于中国经济体制改革的大背景特点决定的。
　　正如前文所述，中国的上市公司大部分具有国有企业的背景，这是因为中国在经济改革前，实施的是计划经济体制，整个经济系统中几乎所有的企业所有制形式都是国有制。因此，在进行市场经济改革过程中，进行改革的企业都建立在这一基础之上。对国有企业的股份制改革渐渐形成了上市公司的主体，大部分上市公司中仍旧是以国有股份占主导地位。企业虽然在所有制形式上发生了变化，产权多元化了，但是由于制度刚性的存在，使得这些上市公司在运行过程中仍旧是带有很重的国有企业色彩。在这些上市公司中的董事会中，国有股股东的代表占据优势，企业的运行是按照他们的利益进行的。董事会的决策不可能体现所有股东的利益，从而出现了大股东侵害小股东的利益的情况。掌握企业控制权的国有股股东处于自身利益，必定是要维护现有的制度，即使存在缺陷，经济效率低下，他们也要维护这种制度。因此，独立董事制度在中国上市公司中，不太可能自下而上地自发地形成。
　　制度安排作为一种公共物品，其本身的供给会由于收益的问题而表现出不足的特点。在上市公司治理结构的制度安排上，作为制度改进的独立董事制度由于个人收益小于社会收益，从而导致这种制度变迁无法实现。政府在这种情况下，其起到了制度安排供给者的角色。为了维护经济秩序，保持经济改革的有效性和健康性，管理上市公司的政府部门为了保持资本市场的改革和发展，制定了独立董事制度，强制性地使得制度框架内的上市公司做出改变，完善其公司治理结构。该强制性制度变迁过程，体现出渐进的特点。早期有关独立董事的规定是非强制性的，仅仅是建议，随后对境外上市公司、对新成立的上市公司做出了强制定的规定，最终以法律形式确定了独立董事制度的地位。
　　
　　三、独立董事制度的新制度经济学分析
　　
　　（一）作为组织趋同的表现
　　根据经合组织（OECD）1999年的调查显示独立董事占董事会的比例，美国为62%，英国为34%，法国为29%。而《财富》杂志显示，美国公司1000强中董事会的均规模为11人、独立董事高达9人。目前中国的上市公司都采取了独立董事制度。从这些数据中可以发现，独立董事制度似乎成为了企业一个不可缺少的制度。虽然在中国，独立董事制度的出现是强制性制度变迁的结果，但从更宏观的意义上看，独立董事制度的出现是一种组织趋同现象。这种组织趋同可以分为经济体制层面和企业层面。

　　从经济体制层面上看，西方等发达国家的资本市场已经运行了相当长的时间，相对而言比较健全，从某种意义上讲欧美国家的资本市场已经成为健全完善的资本市场的象征。对于发达国家的资本市场而言，上市公司采取独立董事制度是一个普遍的现象。独立董事的比例成为董事会独立性的一种标志。中国所进行的经济改革是一种计划经济向市场经济的转变，西方国家所采取的经济制度是这种转变的模版，例如股市等资本市场的发展正是基于西方的较为成熟的资本市场而进行的改革。中国上市公司采取独立董事制度作为中国完善资本市场的组成部分，实际上是在制度上模仿西方发达国家资本市场的过程。通过组织趋同，可以使得中国资本市场在制度上与发达国家的资本市场取得一定的相似性，从而得到欧美国家的承认，进而参与到国际经济中去。
　　而从企业层面上看，上市公司作为经济活动的主体，其组织趋同表现得更加明显。最先进行独立董事制度改革的企业是境外上市的公司，体现了上市公司所采取的独立董事制度是对国外企业的模仿，从公司的制度上证明自身治理结构的合法性，体现董事会的独立性，能够以符合市场经济条件下的企业身份，在与外国企业进行业务往来，以合法的身份参与到国际市场竞争中。
　　
　　独立董事制度作为一种组织趋同现象，其能够利用西方发达国家在企业治理方面的经验，减少在改革过程中为制度改进所付出的成本。独立董事制度作为判断企业治理结构是否合理的一个标准，资本市场已经形成了以此判断企业质量的认知模式，因此这种模仿也为参与到以西方发达国家主导的全球经济中减少了阻力，更快地被资本市场所认可。
　　（二）组织形式和效率的分离
　　美国企业的董事会在20世纪60年代，几乎是由清一色的企业内部董事组成。20世纪70年代，与企业高级管理人员无直接血缘、亲戚和业务关系的人士开始进入董事会，但比例不高，董事会仍以内部董事为主，只有20%左右的为独立董事。20世纪80年代，内外部董事分配基本比例是1:1。到20世纪90年代，内部董事就成为了少数。据一份1997年的调查资料显示，标准普尔500指数中有56%的企业只有一名或两名内部董事。
　　这是否意味着独立董事制度的采取使得企业获得了更好地运行效率？在安然的14位董事会成员中有11位独立董事，但这样一个由绝大多数独立董事组成的董事会竟也无法履行监督的职能。国外相关实证研究证明董事会的独立性与企业长期业绩无关，大部分企业是因为业绩不佳才采取独立董事制度（金德智，2004）。
　　中国上市企业采取的独立董事制度是为了接轨国际化公司治理，制衡董事会内部结构、提高董事会决策水平、保护中小股东利益。该制度实施后是否起到应有效果？根据公开资料，整理出一些知名上市公司聘用的独立董事名单（见表1）。
　　聘请独立董事，原本的目的在于保证董事会的独立性，是董事会所做的决策能够保护股东的利益。经济学家、知名学者、行业协会领导人、其他企业高官、前政府官员，从这些头衔上看，独立董事利用其各自拥有的经验和知识对企业的经营应该起到正面的影响。但是深交所的研究报告显示，独董们大量来自高校或科研院所的学者，会计师事务所、律师事务所等中介机构的会计师、律师及其他企业的高管等，“名人”独董们除因业务繁忙而屡屡缺席公司董事会外，对上市公司的影响也十分有限。由此可见，独立董事制度建立后，各独立董事企业的影响有限。仅仅从古典经济学角度出发，独立董事制度并未对企业的效率产生明显影响。
　　上市公司为独立董事支付年薪，却并不在乎独立董事是否能出席董事会，是否能在会议上提出有意义的建议。从这一角度看，独立董事制度已经演化成为一种制度形式，它与上市公司的效率机制产生了分离。上市公司董事会引入独立董事制度，目的已经不在于提高决策的有效性，监督公司管理层的工作。独立董事更多的是作为满足外部制度压力，获取合法性身份的制度形式，被上市公司所采用。只有建立独立董事制度，上市公司才能获得利用资本市场融资的资格，才能被政府管理部门和外部投资者所认可。
　　
　　四、结论
　　
　　独立董事制度作为完善中国上市公司治理结构的措施，由主管上市公司的政府管理部门引入中国企业。作为从无到有的制度变化过程，独立董事制度的形成是一个强制性制度变迁的过程。该变化过程中政府管理部门的作用起了主导作用，使得上市公司迫于制度压力，设立独立董事，完善其治理结构。从表面上看，聘用独立董事的上市公司其治理结构得到了优化，但究竟独立董事制度是否能够起到理论上设想的效果，从追求经济效率的角度看，似乎独立董事制度没有达到预想的作用。由于上市公司聘请的独立董事自身事务繁忙，无法真正为企业董事会的决策出谋划策，而是更多的流于形式，在董事会的决议上也常常以同意者姿态出现（深交所研究报告，2008），这使得独立董事制度受到人们的质疑。
　　但从新制度主义经济学角度看，独立董事制度却成为上市公司的存在和发展的合法性来源。作为西方成熟资本市场的经验结果，独立董事制度在国外上市公司中普遍存在，虽然没有充分的数据证明独立董事制度提高了企业的绩效，但作为董事会独立性的象征，独立董事制度被越来越多的企业所接受。通过独立董事的聘用，上市公司向其外部投资者证明了其治理结构的合理性和有效性，从而获得了投资者的信任以及更多的资源。中国的资本市场是中国进行经济改革后才建立起来的新生儿，其在发展过程不断学习和借鉴了西方资本市场的经验。作为西方成熟的经验，独立董事制度被引入中国上市公司可以看作是一个组织趋同的结果。为了融入到国际经济中，为了被西方主流的国家所承认，中国的资本市场必须满足西方对健康自由的定义，中国在与世界经济接轨过程中，必然要符合国际惯例的要求。因此，独立董事制度作为制度化过程的一部分，其引入过程正是中国资本市场、中国上市公司做出的组织趋同的一种表现。
　　独立董事制度在中国似乎有更多的含义。许多上市公司所聘请的独立董事往往具有显赫的社会地位，前政府官员、行业协会领导、著名的经济学家、大学教授、著名企业高管等等，这些身份使得独立董事显得格外特殊。拥有特定身份的独立董事，其自身所拥有的社会资源也能够保住上市公司获得一定的制度优势，为上市公司在政府经济政策和经济改革中获取了寻租的空间。从某种程度上将，独立董事制度已经成为一种形式，其作为证明上市公司合法性机制与企业实际的效率运行机制发生分离。这种组织形式和效率机制的分离使得上市公司既满足了外部制度压力的要求，还保证了组织有效的运行。
　　
　　参考文献：
　　1、林毅夫.诱致性逐季度变迁与强制性制度变迁，现代制度经济学(下卷)[M].北京大学出版社,2003.
　　2、金德智.独立董事制度及其有效性研究[J].商业研究,2004(6).
　　3、中国证券监督管理委员会.关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见[R].2001.
　　4、赖建清,陈炜.独立董事:监督者还是咨询专家？――兼论治理型公司,深圳证券交易所综合研究所研究报告[R].2006.
　　5、深圳证券交易所.2007年度中小板公司独立董事制度实施状况分析[R].2008.
　　（作者单位：华东理工大学商学院）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-429848.htm